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思想者书系：晚清大变局
作者：马平安
内容简介
清朝末年无疑是中国历目前的千年大变局，外忧内患交替出现，豪杰辈出，变乱不断，内陆、边疆海疆都遇到了前所未有的挑战。整个中国处于风雨飘摇之中。在这种历史大背景下，内外矛盾交织，晚清政坛，中华民族都面临着巨大的考验。作者从政治、军事、文化等各方面深刻透析了晚清变局的成因及对后世的影响。观点独到，角度新颖，可读性强。
第一章 变局前之政治秩序
一、清廷政治权威之形成
长期以来，清王朝的政治权威是建立在军事镇压与传统的政治文化和政治秩序基础之上的。依靠军事统治和传统的政治文化与政治秩序，清王朝成功地在全国建立了自己的政治权威。
《清史稿·兵志》中说：“有清以武功定天下。太祖高皇帝崛起东方，初定旗兵制，八旗子弟人尽为兵，不啻举国皆兵焉。太宗征藩部，世祖定中原，八旗兵力最强。圣祖平南服，世宗征青海，高宗定西疆，以旗兵为主，而辅之以绿营。仁宗剿教匪，宣宗御外寇，兼用防军，而以乡兵助之。文宗、穆宗先后平粤、捻，湘军初起，淮军继之，而练勇之功始著，至是兵制盖数变矣。道、咸以后，海禁大开，德宗复立海军，内江外海，与水师并行，而练军、陆军又相继以起，扰攘数年，卒酿新军之变。”[1]很明显，依靠强大军事力量建立起来的清帝国，带有明显的军事统治的性质。另外，从兵制上也体现出清廷以满洲贵族为核心，加强对以汉族为主体的广大民众统治的民族压迫色彩。
清代的正规军是八旗和绿营。八旗兵包括满洲八旗、蒙古八旗和由入关前降清明军组成的汉军八旗，共20余万人。八旗兵兵籍世袭，占有圈占的土地，不同于一般军队，是享有一定封建特权的军事集团。入关后，八旗仍沿用以旗统兵的建制，分为“禁旅八旗”和“驻防八旗”两种，但已不归旗主所有，而直属国家指挥调动，构成清朝军队的骨干。禁旅八旗接近10万人，负责守卫宫廷和京师。驻防八旗10多万人分布于全国各军事要地。绿营兵是入关后清政府招募和收编的汉族地主武装，以绿旗为标志，约60万人，配合驻防八旗屯戍全国各地。驻防地方的绿营兵要受驻防八旗监视、控制，绿营中的重要官职规定为满官缺，必须由满族将领担任。八旗兵的训练、装备、兵饷待遇都远比绿营兵优越。八旗和绿营正规军直接归皇帝统辖，不另设统一指挥全国军队的统帅。所有军队调防均须向皇帝奏报，各级武官的任命亦须经皇帝批准。皇帝直接通过军机处控制军队，比起历代皇朝军权更加集中。除正规军外，尚有西南少数民族地区的士兵、西藏的番兵等地方武装，汉族地区则有当地招募的乡兵团练。一般战事结束，团练即告解散，并非正规军队。清中期后，八旗和绿营已经腐败虚弱，清廷主要依靠乡勇的力量来镇压人民起义，团练逐渐演变为正规的“勇营”。
虽然清政府是在大规模军事征服的基础上建立起来的，军事统治是其政治控制的一个显著特点。但是，众所周知，清王朝政治权威的建立仅限于此是远远不够的。这是因为，政治文化是政治体系中人们对政治态度的反映，是政治行为的基础。儒家思想既是中国传统文化的代表，也是影响中国传统政治的基本观念形态。长期以来，儒家的政治思想对于稳定中国政治秩序，满足中国人的政治认同起到了极为重要的作用。这一点，在中国历代政治中显得尤其突出。
儒家的政治思想具有浓厚的人伦道德色彩。在政治生活中，它关注的不是每一个具体的人，而是人与人之间的义务与互助的关系；它强调个人是社会关系中的一员，应遵守他在社会关系中所承担的角色和规范，即所谓的“君君，臣臣，父父，子子”[2]。儒家认为，君民之间、君臣之间的关系如同家庭中的父子关系一样，双方都应该自觉维持共同的礼仪秩序。对于臣民，君主应该像父母对待子女那样实行道德教化，“以政为德”，“道之以德，齐之以礼”[3]。对于君主，臣民应该像子女对待父母那样表示绝对的恭敬忠诚，所谓“君使臣以礼，臣事君以忠”[4]。儒家这种人伦的政治思想之所以能成为中国传统的政治文化，有其广泛的社会基础。传统中国是个家族取向的社会，家族不仅是传统社会的基础，也是传统社会中个人一切活动的中心。个人的存在以家族的存在为前提，个人的发展也以家族的发展为目标。维持家族生存，主要是依靠伦理道德关系，所以，家族特别强调伦理道德秩序与责任分配的关系。在家族所有关系中，最重要的是父子关系，父对子要仁慈，子对父要忠孝。由父子的人伦关系组成了家族，由家族的人伦关系，又组成了社会和中国人眼中的“国家”。儒家将家族的人伦关系政治化，提出了忠孝合一、家国合一的人伦政治思想，同时，儒家的这种政治思想又通过家族制度不断地社会化，从而演变成为中国传统的政治文化。
正是在这种浓厚政治文化的基础上，清政府建立了自己的政治秩序和政治权威。一方面，它继续推崇和利用儒家政治思想，任用大批汉族儒生，极力改变异族征服者的形象；另一方面，清政府又仿效秦汉以来中国的君主官僚政体，建立了一套更加适合自己统治的政治制度。
从政治制度的层级秩序来看，清朝政治制度基本上沿用了明朝的制度，但又比前朝有所发展，皇权更加集中。皇帝以下，主要有内阁、南书房、军机处、六部、都察院、理藩院以及管理皇族宫廷事务的宗人府和内务府。内阁是设立较早的辅佐皇帝办理国事的中枢机关，设有大学士满、汉官员各2人，协办大学士满、汉官员各1人。初设时内阁地位极高，为清朝行政总汇之所。朝廷颁发所有文件均由内阁拆封，经大学士阅后提出处理意见供皇帝选择；皇帝核定的文件也交由内阁秉旨拟定，再以上谕形式发交有关下属机构执行。南书房是另一个辅佐皇帝办理国事的中枢机构。康熙时，撰拟谕旨则关南书房，南书房之选与雍正以来军机处等同。南书房可说无政府之名，却部分地取代了中枢之职，是一个颇具特殊性的场所。军机处又是一个辅佐皇帝办理国事的中枢机构，设立于雍正七年（1729年）。军机处开始是因处理军务而临时设立，后来由于皇权集中的需要演变为日趋重要的常设机关。军机处主要官员称军机大臣，由皇帝从亲王、大学士等人中选任。军机处直接听命于皇帝，秉承皇帝的旨意，办理枢务，处理国家军政大事，凡“军国大事，罔不总揽”，成为有清一代国家政治中枢中的最高权力机构。具体说来，它的职权是：起草皇帝谕旨，充当皇帝顾问，议决皇帝交付的政务，协助皇帝处理军务，审议撰拟题奏，审理重大案件，推荐和建议任命官员。从形式上看，军机处的设立是中央政治制度结构离异和专业化的结果，但实际上它设立的目的是便于皇帝的直接控制，完全是中央集权高度强化的产物。六部是清朝中央的行政管理机关，主要是沿袭明朝而来。六部长官均由皇帝任命，每部设满、汉尚书各1人，侍郎各2人，各部之间有所分工。吏部掌管文官任免、调动、考核、升降、赏罚等；户部掌管全国疆土、户籍、田亩、赋税、俸饷、货币等；礼部掌管祀典、军礼、丧礼及学校、科举等；兵部掌管全国军事和武官的考核、任免等；刑部掌管法律和刑狱；工部掌管土木兴建、水利兴修等。六部的职能虽有所分工，但实际上受到其他部门的牵制，如吏部的许多权力就受到军机处的制约。此外，中央行政机构重要的还有都察院和理藩院，都察院是最高监察机关，主要分管官员考核，整饬纲纪。理藩院是清朝创设的管理少数民族事务的中央机构。
清朝地方的行政机构一般分省、府（州、厅、道）、县三级。省一级最高军政和行政机关为总督衙门和巡抚衙门，其最高长官分别为总督和巡抚，简称督抚。总督一般管辖两省或数省的军政与民政；巡抚管辖一省政务。督抚以下还设有布政使和按察使。布政使专管一省财政与民政；按察使专管一省的司法与监察，两者主要职能是协助督抚管理地方。省以下的行政单位是府，设知府衙门，长官叫知府，负责一府政令，总管所属州、县的赋役、诉讼等事务。府以下为县，设知县衙门，长官叫知县，管理一县的政务、赋役、户籍、诉讼、巡捕等事。道是省的派出机构，道员是治官的官，并非理民亲政的官，因此，道于地方行政不能自成一级。清朝最基层的组织是里甲制与保甲制。里甲制是沿袭明制，规定每110户为一里，设里长一人；里下设甲，每10户为一甲，设甲首一人，负责调查田亩丁数，编制赋役书册。里甲制重要的职能是征收赋税。保甲制规定每10户为一牌，设牌头一人；每10牌为一甲，设甲长一人；每10甲为一保，设保正一人。保甲制主要的职能是控制人口流动，维持地方秩序，防止地方叛乱。从里甲制与保甲制的职能看，清政府在地方统治的目标有两个，一是征税，二是维持社会治安。雍正以后，实行摊丁入亩，以管理赋税为目的的里甲制逐渐失去了意义，保甲制成为地方基层行政的主要组织形式。
值得注意的是，中国传统乡村的社会控制实际上存在两种形式：一种是官方的行政控制系统；另一种是非官方的控制系统。就清政府官方的控制系统而言，它对乡村关注的目标主要是赋税和治安，而乡村其他的事务则由非官方的控制系统——士绅与族长来承担。这是因为中国乡村幅员辽阔，人口众多，清政府的地方制度没有控制整个社会的能力，也没有办法承担地方或乡村所有的社会功能，它必须依靠地方或乡村基层政权的合作才能维持正常的运转。因此，在乡村，清政府除了直接利用官方的地方行政控制系统以外，更多的是依靠家族制度与地方士绅来实行间接统治，家族制度与士绅则构成非官方的地方控制系统。长期以来，家族是中国乡村社会的基础，是封建社会赖以维持的根基。族长有管理、监督、生产的权力，有支配家族财产的权力，有强迫家族人员婚娶的权力，有惩罚家族子弟的权力。实际上，封建家族就是清政府在乡村一个具体而微小的封建政权。乡村的诸多政治、经济、教育、宗教等功能都是以家族为中心；族长训导其成员要顺从尊长，见贤思齐，从而形成了乡村稳定的礼仪秩序。作为政府官僚后备力量而又代表家族利益的地方士绅，信奉儒家的政治思想，“穷则独善其身，达则兼济天下”，既是家族利益的捍卫者，又是政府意志的代言人。乡村的治安、教育、公共工程、社会福利等，多由地方士绅来倡导和承担。因此，地方士绅对于乡村秩序的稳定起着十分重要的作用。
由此可见，清政府表面上拥有崇高的政治权威和强大的行政权力，但实际上缺乏动员全社会的能力。在乡村，家族是社会的基础，一般人的主要活动都以家族或村落为中心，家族或村落以外的事务除少数儒家士绅参与外，多数人并不关心。因此，中国社会的基层很难形成一个政治共同体，人们对于家族或村落的忠诚要远远高于对国家的忠诚。实际上，仅仅除了税收和治安的需要外，清政府一般不过多干预乡村事务，而是提倡无为而治。当时政府对乡村的实际控制能力，远远没有我们想象的那样强大。至于地方士绅，他们虽然信奉儒家倡导的“天下一家”的政治思想，但是在家族与国家之间，前者对他们更为重要。先修身齐家，然后才谈治国平天下。地方士绅与政府在地方的合作并不是无条件的，如果政府变得腐败无能，家族或地方利益受不到保护，这时士绅就会同政府产生分离，甚至成为政府的反对力量，使政府在地方的权力失落，中央权威这时就会受到地方势力的挑战。
到鸦片战争前夕，清王朝的政治权威已经具有了三个十分明显的特点：第一，清军入关后依靠军事力量和通过吸收前朝经验而建立起来的政治秩序已经为国人所普遍接受。在这一政治秩序中，皇帝具有至高无上的权威，中央保持着高度的集权统治。第二，由于乡村基层政权控制在家族势力和地方士绅手中，清朝的政治权力受到很大的限制，缺乏全社会的动员和现代政治所应拥有的合法性基础。家族势力和地方士绅与清政府的有条件合作（即优先确保家族或地方的利益）是中央权威不受地方势力挑战的前提。第三，军队尤其是八旗军的存在和保持既有的战斗力，是清王朝赖以强固皇权和维系社会安定的命脉所系。如果这种号称经制之师的军队出现问题，一旦遇到风吹草动清政府的政治权威就会被打破，政治、社会危机就会爆发。
[1] 《清史稿》卷130，志105，兵1，中州古籍出版社1996年标点本，第924页。
[2] 《论语·颜渊篇》。
[3] 《论语·为政篇》。
[4] 《论语·八佾篇》。
二、清前期行政权力之配置
清代督抚分寄制中央集权的基本表现有三：第一，总督、巡抚封疆而治。在行政上，总督、巡抚有权节制并指挥一省或数省的布、按二司、道、府、州、县等官员。在财政上，督抚虽不能直接掌管各省财政，但在布政使每年向朝廷奏销过程中，督抚也能复核题奏，予以监督。在司法上，督抚负责按察使所呈报或解送的狱案，有权对徒刑罪犯作出终审判决，而后再上报中央批准。督抚封疆而治，充分体现了督抚分寄制中央集权中的“分寄”方面的主要内容。第二，督抚一概由皇帝所委派，其权力系皇帝所分寄，故直接禀命于皇帝，直接向皇帝负责，一般不受中央各部院指挥。督抚代表朝廷管理地方，安抚百姓，这个特点非常明显。第三，朝廷对督抚实行严格控制。在清初、中期，中央对地方督抚的控制驾驭是卓有成效的。这种控制主要表现在三个方面：（1）分散地方军政官员的权力，大小掣肘相制，从而形成对督抚的有效制衡。清代对明代省级地方行政制度加以损益、改造利用，形成一套行之有效的地方行政制度。各省除了给督抚委以大权外，同时又设布政使、按察使、提督、总兵等分掌民政、财政、司法、军事。督抚有权节制监督藩、臬、提、镇，此为以大治小。同时，藩、臬、提、镇所具体掌管的军政事权又相对分散，并非总督、巡抚所能全部支配。尤其是雍正朝以后藩、臬、提、镇等均有了密折上奏权，故中央对督抚又可以小制大。督抚之权虽重，但两司、提、镇并非私有。承宣布政使隶属于吏部和户部，提刑按察使隶属于刑部，提、镇隶属于兵部，他们惟听命于部臣，其事权独立，不是督、抚所得而干预，惟部臣始有管辖之权，督、抚对于他们，不过居于督率的地位而已。所以督、抚要想专行省的政权，除非先把两司、提、镇降为属官不可，而典制所定，当承平之世，中央权威具在，不是督抚所敢而妄为更置的。另外，总督、巡抚并立或同城，他们之间的争斗牵制也属常见。在这类大小相制中，督抚难以构成独立的地方权力中心，不能为所欲为和自我为政，更易于受朝廷的控制，更易于保持对中央的稳定从属关系。（2）重用旗人，是清廷加强对地方督抚控制的另一种方式。清王朝是以满族为主体的统治政权，任用较多的满人、蒙古人、汉军旗人为督抚，主要是因为皇帝和这些人关系密切，他们自然较汉人更加忠实于朝廷，更能被较好地驾驭。（3）题折密奏也是中央对地方督抚实行长控远驭的方式之一。地方有事，督抚必须奉旨而行。清袭明制，中央和地方之间的公文联系，主要是通过地方高级官员向皇帝的题奏和皇帝下达的谕旨来实现的。总督、巡抚不仅拥有题本奏本的权力，而且雍正朝还实行了密折奏报制度。雍正帝就指示：一切地方之弊，吏治勤惰，上司孰公孰私，属员某优某劣，营伍是否整饬等等均可向他题奏密折，他也可以用朱批的方式对地方督抚进行直接的指示，从而抛开六部，由皇帝对地方督抚进行直接监控。另一方面，雍正以后的历代皇帝又特许藩、臬、提、镇等地方中级官员也拥有向皇帝上奏的权力，要求这些官员充当耳目，密奏督抚的情况，从而收到对地方势力相互牵制，防止督抚欺隐循私的效果。
由于以上三种方式的控制，在清初、中期，督抚在体制上基本没有独立活动的余地，只能完全听命于中央。
钱穆在《中国历代政治得失》一书中认为：“在明代，布政使是最高地方首长。总督、巡抚非常设，有事派出，事完撤销。清代在布政使上面又常设有总督与巡抚，布政使成为其下属，总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了。这种制度，还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府，而道，而省，已经四级。从知县到知府，到道员，到布政使，上面还有总督、巡抚，就变成为五级。可是真到军事时期，总督、巡抚仍不能作主，还要由中央另派人，如经略大臣、参赞大臣之类，这是皇帝特简的官。总督、巡抚仍不过承转命令。总之，清代不许地方官有真正的权柄。”[1]这种看法是有一定道理的。
[1] 钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版，第155页。
三、清前期军事权力之划分
太平天国运动发生之前，对于清王朝而言，国家经制兵无论八旗、绿营，其军权都是直接属于中央而不是将帅或地方督抚所得而私有。清朝初年，清政府为了彻底消灭国内各种抵抗势力，不得不容忍三藩地方势力的存在，让三藩握有兵权。但到了康熙初年，全国底定，康熙就力持撤藩之意，不惜动用全国之力进行讨伐，最终把兵权收归中央。
在八旗方面，清初已全部收归皇帝所有。起初，八旗本为旗主所有，各有旗主，互不相属。太宗即位后，开始逐渐收权。及顺治帝入关后，乘摄政王多尔衮之丧，一举而扫除强藩，将八旗大权悉数收归朝廷。故顺治帝亲政以后，八旗已与未入关以前的旧制大不相同，其权力已尽握于皇帝一人之手。
在绿营方面，其制兵则握于兵部，其兵籍亦掌于兵部，兵部直接向皇帝负责。及三藩既平，康熙帝吸取教训，认识到：边疆、地方提、镇久据兵权，殊非美事。兵权久握，心意骄纵，故每致生乱，即此观之，兵权不可令久擅也。遂开始实行3年俸满加衔更调制度，使武臣不得久驻一地。康熙二十二年（1683年）四月，又定提、镇陛见制度，以使其常来朝见，心知敬畏。不仅如此，康熙还定武臣不得在任所置产入籍的条例，遇丁忧及因事解任的均令立即回籍。这样，就起到了防范武人及其子孙寄居任所，与旧部熟习，久而致起弊端的作用。通过上述手段，全国绿营的兵权，就全部通过兵部集中在皇帝一人的手中。如遇重大的兵事，皇帝则特简经略大臣、参赞大臣寄以军令，以专征伐，事毕则解除兵权。如雍正时，年羹尧平定青海，功震当时，手握重兵，驻军西陲，雍正帝要收他的兵权，他也不敢不奉旨交回。此无他，兵权归于国家，不为将帅或地方所私有，将帅不过借天子的权威出典兵戎，故国家得以用一纸朝命来撤销其兵权。这种情况，直到太平天国运动爆发之初还是如此。
可见，清初、中期，在中央和地方关于军事权力分配的问题上，军权全部为中央所拥有，地方督抚或将帅个人皆无权支配。一些散落在地方的绿营军队，也不过是地方代替朝廷管理发饷而已。
四、清前期财政权力之分配
清初，与清朝统治者在政治上实行中央专制主义高度集中的管理方式相适应，在财政管理制度上也实行高度集权于中央的作法。基层政府，毫无财权可言。每年所得赋税，“一丝一粒，无不陆续解送京师”，省府州县，除规定留用的少数存留外，“无纤毫余剩可以动支”。[1]但是，并不是说，地方政府没有任何一点财政权力。毕竟，赋税的征收要靠地方政府才能完成。清初、中期，中央和地方关于财政权力的分配主要体现在州县赋税收入的分配问题上，包括田赋、丁银、盐课、关税及杂赋等项目。其中，田赋、丁银属“正赋”，也是税收之大宗。康熙帝实行“摊丁入亩”后，丁银摊入地粮内征收，田赋、丁银完全合一，具体由地方州县官负责征收。盐课、关税则由朝廷直接掌管，其收入也全部归于中央。当时，州县的赋税分为两个部分：一曰起运，一曰存留。凡州县经征钱粮，运解布政使司，候部拨用，叫起运；凡州县经征钱粮，扣留本地，留作经费，叫存留。显然，除了盐课和关税直接归属中央、地方无法分享外，起运和存留的实质就是中央和地方政府在其余财赋上的再分配。起运归中央财政所有，一律运经各省布政使司，由朝廷户部调拨京师，或调往它省它州它县，或拨付边镇充当军饷。存留则属地方财政所有，供地方政府开销支出。对上述起运和存留制度及其所体现出的中央和地方的赋税分配，清廷自然十分重视，不仅对此加以严格的管理，而且为了加强对地方的控制，还往往对地方的赋税存留给予裁扣，最终达到压抑和剥夺地方的赋税支配权益，加强中央财政集权的目的。
不仅地方财政存留数额经常被中央大幅度裁减，康熙朝前后还进一步形成了“悉数解司”和“奏销钱粮”的制度。这两项措施实行之后，致使地方州县无存留钱粮、钱粮全部解为国库，地方以州县为单位的财赋存留制度就被取消。州县正项经费开支，必须随时向布政使司及其所辖的户部积存库领支，而领支又需遵照户部条例执行。这样，地方政府的日常收支就大都被置于中央政府的严格管辖之下，清初以存留名义出现，归地方州县支配的小金库，遂被撤销。中央在财政上对地方的控制进一步加强。
由于清朝中央政府在财政上对地方的过分剥夺，使地方政府的财政相当窘困。为了解决财政上的困境，地方官府不得不欺上瞒下，在征收赋税方面做些手脚，在中央政府规定的赋税数额之外进行“私派”，以补充地方行政开支上的亏空，这就是所谓的“火耗加派”。这种状况自然加重了老百姓的生活负担，使社会上出现了一些不安定的因素。因此雍正时中央政府又采取了耗羡归公和养廉银政策，以冀改变这种不正常的状况。但朝廷通过耗羡归公，把州县对耗羡的非法征收及支用，改为直省督抚等合法的全权支配，显然是加大了督抚等对耗羡之类的支用权，这是为以封建专制主义为特征的中央集权制度所不允许的。因此，乾隆中期以后，中央政府对直省督抚全权支配耗羡的制度，又进行了一些调整，限制了督抚的一些权力。经过此番调整后，朝廷又将各省督抚对耗羡的支配权部分地收回中央了。可以说，中央对地方财政高度剥夺是清初、中期中央和地方在财政权力分配上的主要特征，这种状况一直延续到了太平天国时期地方势力抬头后才逐渐有所改变。
[1] 《清圣祖实录》卷240，康熙四十八年十一月丙子。
五、清前期司法运作之模式
中央和地方在司法制度方面的加强和完备，也是清初、中期以皇权为中心的专制主义中央集权高度发展的一个重要方面。督、臬、道、府、县逐级复审，“一切恩威皆出其上”可以说是清初、中期中央和地方在司法权力分配上的基本内容。据《清史稿·刑法志三》中记载：“凡审级直省以州县正印官为初审。不服，控府、控道、控司、控院。”由此可以推见，五级审判制当是清代地方司法权力分配上的主要特征。
地方五级审判制度的基本情况是：县及散州、厅为第一审级。《大清律例》中的《诉讼·越诉》内容规定，百姓无论何种冤枉案件，必须首先赴县及散州、厅控告。如有超越县及散州、厅，径赴上司起诉者，不仅不被受理，而且还要给予处罚。府及直隶州厅为第二审级。负责府城所在地的一级审判并复审所属州县上报和解送的狱案、写出量刑意见后转报按察使司。道为第三审级。按《大清律例》，直隶州一切案犯，均由道审转解送按察使司。直隶州百姓如遇冤枉案件，也可以向道台上诉解决。按察使司为第四审级。复查、审核府、道上报、解送的一切狱案，并上报总督。督抚为第五审级。对各省应处以徒刑的罪犯，督抚有权作出终审判决，但流刑以上及杀人等重罪，则无权作出最后决定，而是需要写出量刑意见，咨文刑部或专门向皇帝题奏申请处理。这样看来，五级逐级复审制确实反映了清初、中期地方司法权分配的基本程序和内容。
清初、中期的地方五级司法逐级审转复核制，使地方各级官府对司法拥有广泛的介入权，但可量刑裁决权只限于苔、杖、徒等轻罪，徒以上重要刑狱的最高裁决，却是由刑部、三法司等协助皇帝行使的。地方司法权力较小且分散。中央司法权力颇大且集中，始终是清初、中期中央和地方司法权力分配的基本特征。
在协助皇帝裁决重刑和集中主要司法权力于中央的过程中，刑部的作用十分重要。清制，各省刑案例由刑部负责核审；在京讼狱，也由刑部审理。都察院和大理寺虽系三法司的组成部分，但在非会审场合下，都察院、大理寺不得过问刑狱。雍正以后，刑部还掌管了八旗人命、强盗等狱案和皇帝交办的“各衙门钦发事件”。因此，说清代刑部的司法权极重，一点也不过分。
另外，能够反映清代司法权力主要集中在中央的最明显的标志就是秋审和秋审之后的勾决。秋审是六部尚书、都察院、大理寺等九卿会同复审各省被列为“监侯”的死囚的重要方式。秋审在每年八月上旬举行。其一系列准备工作由刑部操办。秋审之后上报题奏朝廷，由皇帝决定执行，这就是所谓的秋审之后的勾决。这是皇帝掌握天下万民生杀大柄的集中体现。还有，清廷对各地百姓上诉的处理，也反映了中央对地方司法的监督和自上而下的辖制权。清制，各地百姓有冤，可赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉，称为“京控”。“遇盛舆出郊，迎驾申诉者”称为“叩阍”。接受“京控”、“叩阍”之类的上诉后，或发回本省督抚审处，或奏交刑部提讯。发回或驳审的案件，号称“钦部事件”。此类案件，往往“责成督抚率同司道亲鞫”，不准重新发回原问官。如果“情罪重大以及事涉各省大吏”，或经科道官、督抚弹劾的，皇帝往往要派钦差大臣莅审。[1]钦部事件又分“特旨交审”和都察院等咨交两种。前者案情较重，后者案情较轻。对皇帝“特旨交审”的案件，与派钦差大臣前往无异，督抚大员必须迅速“奏结”。即使都察院等咨交的案件，督抚也应当“亲加研鞫，以成信谳，毋得任委属员审办”。但在执行过程中，各省督抚对特旨交办事件“尚不敢迟逾”，“而对各衙门咨交之案，往往视为泛常，任意积压”。为杜绝类似弊端，乾隆、嘉庆时期朝廷特定立期限，由督察院等按时咨催或参奏，视情节重轻给予处罚。
综上可见，督抚、臬、道、府、县五级地方司法逐级复核制和中央刑部、三法司等部门协助皇帝裁决重刑的实施，使清初、中期司法权在中央和地方之间的分配上，呈现出内重外轻的不平衡状态。虽然，从省到县五级地方官府均有权介入和过问各类轻重狱案，但量刑裁决权却只限于笞、杖等较轻的案件。在司法过程中还不乏官府内自上而下的层层监督、纠问和相互制约，致使任何一级地方官府都无权专断刑狱。另一方面，流刑以上重要狱案的裁决权均归于朝廷，朝廷在刑部核复、三法司会审、九卿秋审等协助下，牢牢掌握了死刑的裁决权。这样，地方较重要的刑狱裁定权递次集中于中央之后，最终又集中于皇帝一人。这就是清初、中期中央和地方在司法权力分配上的基本情况。
[1] 《清史稿》卷144，志119，刑法3，中州古籍出版社1996年标点本，第1000—1111页。
六、清前期中央与地方之博弈
清初，清政府对全国的统治权虽已确立，但部分地区一直未能置于有效的控制之下。在中央与地方关系问题的处理上，南方数省有三藩的割据势力，台湾岛屿有郑氏的反清集团，他们一直凭借强大的军事实力，不断向清政府发起挑战。削平三藩，消灭郑氏集团，就成为这一时期中央理顺与地方关系的首要问题。康熙帝经过10年的努力，终于平定了三藩，收复了台湾，消除了地方企图割据、分裂的力量，从而为清中期康乾盛世打下了坚固的基础，为清初、中期中央和地方关系的处理奠定了一个良好的基础。
（一）与三藩的博弈
清初，为了充分利用汉族降将的力量，统治全国，清政府封了四位汉王。他们是平西王吴三桂、平南王尚可喜、靖南王耿仲明和定南王孔有德。顺治六年（1649年），耿仲明死于江西，其子继茂袭爵。顺治九年（1652年），孔有德死于桂林，无子爵除。此后，清政府令吴三桂镇守云南，尚可喜镇守广东，耿继茂镇守福建，继茂死，其子精忠继之。史称之为清初三藩。
清政府建立三藩的目的，不外乎为“辑守疆圉，以宽朝廷南顾之忧”。然而三王分镇之后，手握重兵，雄踞一方，位尊权重，为所欲为，骄恣无忌，逐渐走上了与中央集权政府相对立的道路，成为影响中央政府号令全国、建立统一政治秩序过程中的最大隐患。三藩势力与清政府的中央集权在经济、政治、军事等方面的矛盾愈来愈深，最终发展到了必须用武力方能解决的地步。
在政治上，三藩专擅一方，所踞之地，形同独立王国。尤其是吴三桂在三藩中势力最大，节制云贵督抚，在各处安插私人，吏部、兵部不能干涉，这就使中央对云贵的行政统治权实际上名存实亡。
在经济上，三藩的巨额军费一直是清朝中央的沉重负担。三藩兵力雄厚，分驻沿疆，所令汉军八旗及绿营兵总数达10余万人，庞大的军费都由国库支付，给清廷财政带来了巨大的压力。当时，三藩“糜俸饷钜万，各省输税不足，征诸江南，税两千余万，绌则连章入告，赢不复清稽核”[1]。天下财赋半耗于三藩，这其中尤以吴三桂为最。康熙六年（1667年），左都御史王熙疏言：“直省钱粮，大半耗于云贵、闽、广之兵饷，就云贵言，藩下官兵发需俸饷三百余万。本省赋役不足供什一，势难经久。”[2]直到康熙十一年（1672年），这一状况仍未改变。每年云南需协银常为170余万两，贵州需协银常为50余万两，福建需协银160余万两，广东需协银常为120余万两。
在军事上，三藩久握兵柄，分驻沿疆，已成尾大不掉之势。康熙初年，国家养兵共58万有余。三藩兵力，虽只占全国兵力的1/10左右，但其兵将久受藩王豢养，心中只知为藩王家丁，不知有朝廷。不仅如此，三藩除了额兵之外，还拥有私征兵，并给府中成年男子发放兵器，经常操练。因此，三藩的武装力量已构成了对清朝中央政府的潜在威胁，是清初国家稳定的一个极大隐患。
早在顺治年间，御史郝浴、杨素蕴，布政使胡章，给事中杨雍建等便已疏劾三藩的不法行为。康熙初年，庆阳知府傅弘烈也曾奏告吴三桂图谋不轨。浙江巡抚范承谟更是在卧榻之侧悬一小牌，上书时事数则，第一条便是三藩应撤。三藩势力的恶性发展，使中央政府深感不安。此时，康熙帝已清醒地认识到：三藩势焰日炽，不可不撤。吴三桂非宋功臣可比，乃唐藩镇之流耳。并以三藩及河务、漕运为三大事，夙夜廑念，决心寻找适当的时机来消除这一在巩固中央集权过程中的最大障碍。
康熙十二年（1673年）三月，平南王尚可喜因与长子尚之信不和，疏请归老辽东，以尚之信袭爵留镇。清廷借机以父子宗族不宜分离为由，同意尚可喜告老还乡，但不允其子袭爵留镇，令其尽撤部中家属回籍。七月，吴三桂、耿精忠也疏请撤藩，试探清廷意旨。八月，康熙帝否定了大多数廷臣反对撤藩的意见，毅然下令三藩并撤，并立即派员前赴云南、广东、福建，办理各藩撤兵起行事宜。九月，撤藩诏使到达云南，西南震动。十一月，吴三桂公开叛乱，各地藩王先后响应。康熙帝调整部署，沉着冷静，针对各藩情况采取不同的策略，经过8年苦战，至康熙二十年（1681年）冬，彻底平叛，全国局势从此稳定下来，清王朝中央集权得到进一步加强。三藩反叛，对清中央最高决策层震动很大。康熙帝在总结经验教训的基础上，为巩固清王朝的中央集权采取了一系列重大决策，作出了一系列艰苦努力，从而形成了清初至鸦片战争前国家基本上处于一个统一、团结、稳定、发展的局面。这为清初、中期封建经济的复苏和繁荣奠定了一个坚固的政治基础和稳定的社会环境。所谓的“康乾盛世”正是产生在这样的历史背景下。因而，从一定意义上讲，平定三藩是开康乾盛世之端。
（二）与台湾郑氏集团的博弈
平定三藩之后，清廷立即转入了收复台湾，消灭郑氏集团割据势力的斗争。台湾自古以来就是中国的领土。明崇祯十五年（1642年），荷兰侵占台湾，建立殖民统治。康熙元年（1662年），郑成功驱逐荷兰侵略者，收复了台湾，对中国历史作出了伟大的贡献。然而，随着清王朝统一事业的发展，自比琉球、朝鲜，坚持不雉发、不登岸的郑氏集团武装，已经蜕变成为分裂国家统一的地方割据势力。三藩叛乱，郑成功之子郑经作为支持者和参加者，一度猖獗海上，并且占据了泉州、漳州、惠州、潮州等地，“杀掠所至，十室九匮”，使广大人民深受其害。康熙皇帝决意消除沿海战患，消灭这一不服从中央政府管辖的地方割据势力。康熙二十年（1681年），在三藩叛乱即将平定之时，康熙帝便命吏、兵二部从速制定进军台湾方略。经过一年多的充分准备，康熙二十二年（1683年）六月，福建水师提督施琅率军2万多人，战舰300余只，进军台湾，消灭了郑氏集团势力，重新统一了台湾。台湾统一以后，康熙皇帝在台湾设置一府三县，隶福建省管辖。自此，台湾完全处于清王朝中央政府的统一管辖之下。这对维护国家统一和领土完整无疑起到了十分重要的作用。而台湾统一以后，在免受外敌侵扰的条件下，也促进了海岛的经济与文化的发展。
平定三藩与收复台湾，标志着清王朝的统治进入了一个新的阶段。如果说在这以前，清朝中央政府的主要精力是放在用武力消除敌对势力、确保新政权的巩固和稳定上面的话，那么接着面临的问题就是要采取更多的经济、政治手段，来加强中央集权的统治，发展社会经济，保证大清王朝江山的长治久安了。经过康、雍、乾、嘉四朝的中央集权，直到太平天国运动爆发前夕，可以说中央对地方拥有绝对的发号施令的权力，中央和地方的关系也长期处于基本稳定运行的状态之中。
[1] 《清史稿》卷474，列传261，吴三桂传，中州古籍出版社1996年标点本，第1967页。
[2] 《清史列传》卷8，王熙传，国史馆编，王钟翰点校，中华书局1987年版。
第二章 皇权危机之凸显
一、西方列强之冲击
传统的中国是个家族取向的社会，人们对日常事务的处理和对外界的认识，不超过一定家族或地域的范围。在鸦片战争以前，中国人并没有近代国家的概念，而只是在宗法和地域基础上形成的“天下”观念。清人对世界秩序的看法，特别强调“华夷之辨”和以中国为中心的层级序列。中国自称天朝大国，中国以外是蛮夷之邦，是落后的地区和民族。天朝上国，尽善尽美，无所不有，无求于人的自满自傲观念，是深入人心的。从最高统治者到整个知识界，都不把外国的事放在心上。的确，这种世界观的产生有一定的历史根源。中国自古以来一直是东亚唯一大国又为东亚政治文化中心，周边的小国与中国保持着长期的朝贡关系；儒家文化不仅是中国的传统文化，后来也成为整个东亚地区的传统文化。这一切都助长了中国人的文化中心主义，并且使中国统治者长期在天朝上国的优越感中自我陶醉，养成闭目塞听，睥睨一切的习惯。但是就在清政权建立不久，世界秩序发生了巨大的变化。当中国传统农本社会处于停滞状态之时，一种全新的资本主义工业文明却在西方悄然崛起：“自然力的征服，机器的采用，化学在工业和农业上的应用，轮船的行驶，铁路的通行，电报的使用，整个大陆的开垦，河川的通航，仿佛用法术从地下呼唤出来的大量人口”[1]，工业革命使西方世界以惊人的速度赶上并超过了东方。世界资本主义近代一体化的迅速扩张，最终打破了人类有史以来相互隔绝的状态，处于前资本主义的民族和国家，几乎都被纳入西欧资产阶级所主宰的世界秩序之中，强大的“西力东渐”之势不可遏制。到了18世纪末至19世纪初，咄咄逼人的资本主义文化触角终于延伸到了中国这个古老世界的最后一片乐土。不幸的是，这时清政府仍然沉湎于文化中心的梦幻中，结果造就了盲目自大的心态和闭关锁国的政策。乾隆五十八年（1793年），英国公使马戛尔尼来到北京，要求清朝对外开放，互为通商，清廷以“华夷之辨”为原则，拒绝了他的请求。后来英国又派公使阿美士德来中国，再次要求通商，但同样遭到了嘉庆皇帝的拒绝。到道光朝，随着英国工业革命的完成、国力的强大，英国统治者不再满足规模愈来愈大的鸦片走私欲望，在取消东印度公司对华贸易垄断权以后，又掀起了强行打开中国门户的狂潮。至此，大清国与英国的正面冲突已经不可避免，于是爆发了1840—1842年的鸦片战争。
鸦片战争是清朝历史上的一大转折点，若将视野放大，它也是中国历史上的一大转折点。从此，世界进入了中国，中国也开始逐步进入了近代世界。鸦片战争之所以成为中国历史上的一个转折点，并不在于这场战争本身。就双方而言，战争规模并不算大，过程也很简单。但是，这场战争代表了中英两国不同文明、实力之间的冲突和较量，战争的胜负实际上早已由双方的社会性质和军事力量所决定。对于清政府来说，失败是必然的。最后清政府置“天朝大国”的脸面于不顾，于道光二十二年（1842年）被迫同英国签订了《南京条约》，规定赔偿英国2100万元，割让香港岛给英国，同时开放广州、福州、厦门、宁波、上海五处为通商口岸。道光二十三年（1843年）又同英国签定了《中英五口通商章程》和《虎门条约》，作为《南京条约》的附件。随后，美、法等国接踵而来，纷纷仿效英国，也分别强迫清政府签定了《望厦条约》《黄埔条约》，扩大了外国在中国的特权，诸如领事裁判权，片面最惠国待遇，允许外国传教士来华传教等等。
《南京条约》及其附件的签定，标志着中国不平等条约体系与殖民地半殖民地屈辱的开始。鸦片战争的失败也是清政府王权危机的前奏曲。有人说：“本朝内乱，以洪、杨为巨；而外祸之发韧，则始于鸦片战役。有鸦片战役，始知外国之强。未几英、法联军继之，而中朝情势乃大绌矣。故南京、天津二次条约，实维新政治之所由朕也。”[2]鸦片战争后，清廷误认为西方国家入侵中国是暂时的，他们的要求满足之后便不会再来，《南京条约》不过是“暂事羁縻”，但事实远非如此。殖民主义者的欲望永远是不会满足的。咸丰十年（1860年），英法两国发动了第二次鸦片战争，清政府又以失败而告终，再次先后被迫签定《天津条约》《北京条约》，规定中国向英法赔款，增开通商口岸，允许外国公使进驻北京等等。第二次鸦片战争改变了清政府对西方国家不正确的看法。此后，西方国家也认清了大清帝国的虚弱本质，频频挑起事端，对中国的权益要求不断增加；清政府经过两次惨败的教训，对西方国家的看法也由蔑视变为恐惧，失败一个接着一个，除了满足西方列强要求外，清政府已经别无选择。自古以来至高无上的皇权破天荒地受制于列强并开始出现危机。对此，马克思早在100多年前就指出：“英国的大炮破坏了中国皇帝的威权，迫使天朝帝国与地上的世界接触。于外界完全隔绝曾是保存旧中国的首要条件，当这种隔绝状态在英国的势力之下被暴力所打败的时候，接踵而来的必然是解体的过程。正如小心保存在密闭棺木里的木乃伊一接触新鲜空气便必然要解体一样。”“随着鸦片日益成为中国人的统治者，皇帝及其周围墨守成规的大官们也就日益丧失自己的权力。”[3]不仅如此，伴随着外国公使的进驻，不平等贸易的往来，通商口岸的开放，传教士的到来等等，西方对于中国的影响逐步扩大并不断深入。西方政治、文化终于成为中国人关注的焦点。
从现代政治的观点看，西方的冲击使中国的皇权出现了危机，促使了人们思想观念发生变化，为近代中国政治的发展提供了契机。它使得中国“实用主义的士大夫在试图了解和学习西方时，对于外部世界的看法也在改变，而且在缓慢地但是稳定地变得成熟起来”。虽然至甲午战争以前，这种变化是局部的、缓慢的，但对中国政治的发展来说却是十分重要的。从道光二十年至光绪二十年（1840—1895年），中国的政治观念究竟发生了哪些变化呢？
首先，是在对西方挑战的回应上面，认识到了中国面临着几千年未曾遇到的新情况、新问题，承认了千古变局的存在。郭嵩焘认为1840年是中国近代史上的一个转折点。扬州秀才黄钧宰在道光二十四年（1844年）毫不含糊地写道，西方人的到来是一大“变局”，黄恩彤把这种情况叫做“变动”，黎庶昌称之为“变端”，王韬把这叫做“创事”，丁日昌、瑞麟、曾纪泽和李宗羲称之为“创局”。李鸿章在同治十一年（1872年）声称，西人东侵是3000年来最大的变化。曾纪泽称这是5000年来最大的变化，张之洞书之为亘古未有的奇变。的确，这种变化太大，不能再根据过去的经验来认识了。严复把这种思想解释得最清楚。他说，中国正经历自秦代以来最大的变化，变化的原因则是不可知的。但是，如果非要给它取个名称，那就是“运会”。一旦“运会”的力量动作起来，虽是圣人也不能改变其进程。[4]到了19世纪六七十年代，许多士大夫已经认识到了时代变化的性质，这就是西方的入侵在给中国造成危害的同时，也给中国的发展提供了机会。同治三年（1864年），王韬就认为，上天使西方诸国麋集于中国，是用来磨砺中国。就像把刀放在磨石上磨快那样，使它变成富强国家。如果按照郭嵩焘的意见，新形势就像一把双刃剑，它可以加害于中国，也可以有利于中国，这要看中国是否因势而利导了。郭嵩焘说，为了适应这种变化，就必须了解世界大势；为了把握时机，就必须承认变局和向西方学习。这种新的政治思想观念的产生本身就对靠“闭关自守”而维系的清皇权构成了很大的威胁，它解放了人们的思想，在给传统政治统治带来危机的同时，也给近代中国政治带来了一线生机。
其次，是天朝观的逐渐破灭与主权观的产生。鸦片战争前，清朝以“天朝大国”自居，闭关自守。鸦片战争打破了中国是世界文明中心这一政治神话，“华夷之辨”的陈腐理论再也行不通了。战后，以林则徐、魏源、姚莹、夏燮、徐继畲等为代表的地主阶级开明派，睁眼看世界，分别撰写了大量著作，较为系统地介绍了西方及世界各国。这不仅增加了中国人的地理知识，开阔了人们的眼界，更重要的是改变了中国人的天朝观念。正如姚莹所说：“四海万国俱在目中，足破数千年茫昧。若坐井观天，视四裔如魑魅，暗昧无知，怀柔乏术，坐致其侵陵，曾不知其所忧虑，可乎？甚矣，拘迂之见，误天下国家也。”魏源认为，西方人与中国人本质上都是一样，不应该称之为“夷狄”。“西方人在道德上既非禽兽，在文化上又不是夷狄”[5]；西方国家是比中国更为强大的文明国家。第二次鸦片战争以后，清政府官僚阶层内部出现了要求摆脱困境、变法自强的洋务派。洋务派是一批与西方国家打过交道的官僚，对于西方国家的认识和世界秩序的看法比林则徐等进了一大步。李鸿章承认外国强兵利器，百倍中国，中国现在面临着一个几千年都没有碰到的新变局。一些洋务官僚认为中国不仅不是世界文明的中心，反而到了落后挨打的地步。因此，必须彻底放弃自我为中心的天朝观念，打开国门，走向世界。李鸿章就曾感慨地说：世界一体是大势所趋，中国不能再闭关自守，而应当取外人之长技，以成中国之长技。曾国荃甚至说：“泰西各国之利皆同，中国所欲摹仿而收其利者，已非一日，臣窃以为不开于今日，必开于将来，势必之为也。”[6]为此他们开始开办学堂、译书馆，派遣学生出国学习。洋务派于同治元年（1862年）设同文馆，同治二年（1863年）设广州、上海广方言馆，同治六年（1867年）福州船政局附设福州船政学堂，学习海军驾驶和军舰制造。同治七年（1868年）江南制造总局附设编译馆，翻译了不少工程技术方面的书籍。他们派遣学生到美国去读书，福州船政学堂的毕业生中的优秀生到英国深造，以培养工程、军事、商务、外交方面的人才。同治九年（1870年），李鸿章还在天津设立了北洋武备学堂，以西方兵备为标准，培养了一批掌握近代军事技术的陆军方面的人才。不仅如此，在这一时期，有些人还主张运用国家主权平等的原则，来处理中国与西方国家的关系。他们认为现在中国的主权受到了极大的损害，西方国家与中国签订的一系列条约是不平等的，应该根据国际法来重新审定。王韬、黄遵宪、陈炽、薛福成、郭嵩焘、曾纪泽等人认为治外法权是对中国法律主权的蔑视，应该取消。郑观应认为关税主权的丧失不利于中国经济的发展，中国应该自己控制关税。曾纪泽、薛福成认为最惠国特权和治外法权，是不平等条约中最有害于中国的两项条款，主张应该设法予以废除，行使主权国家应有的权利。
再次，是德政观念的削弱与法治观念的出现。儒家提倡道德政治，强调靠统治者个人的道德教化来治理国家。鸦片战争以后，道德政治观念越来越受到人们的怀疑。一方面，在西方列强的攻击下，清政府一败再败，道德教化已经无济于事；另一方面，随着西方文化对中国影响的加深，一些有识之士对西方政治中的法治与民主制度逐步有了认识。早期开明派的代表梁廷彤在他所写的《合省国说》中极力赞扬美国的法治。郭嵩焘系统比较了中西不同的德治与法治，阐明了对这两种政治的看法。他认为，西方重法治，中国讲德治。西方国家由于法律制约，君主不能胡作非为，国家政治也不会因为君主的改变而发生混乱；而中国的道德政治却使国家安危、兴衰系于帝王一人，一旦昏君当政，政治就会混乱，国家也不能稳定发展。他说：“圣人之治民以德，德有盛衰，天下随之以治乱。”[7]从这一点说，中国的道德政治不如西方国家的法律政治。
最后，是导致了人们对西方民主制的崇尚与改革国内弊政要求的产生。西方对中国政治观念影响最大的，就是民主观念的引进与发展。鸦片战争后不久，魏源撰写《海国图志》，首先对西方民主政体表示向往，开始了近代中国向西方寻求真理的艰难历程。他详细介绍英国的议会制，认为议会制的好处在于能集思广益，对国王有监督权，从而保证了英国政治的健康发展。他还极力称赞美国的共和民主制，认为美国总统的选举既周道又公正。相形之下，由于人心积患，官吏的腐败与无能，中国的政治就存在着种种弊端。在他看来，中国之所以败于西方，并不是武器不行而是国内的政治不上轨道，当务之急乃是改革国内弊政。从19世纪60年代开始，虽然洋务派学习西方仅限于物质层面，但也有一些人受到西方民主观念影响，对中国的专制政体开始产生怀疑。甲午战争前夕，由于民族危机的加剧和西方影响的深入，以郑观应、薛福成、王韬、马建忠、冯桂芬等人为代表的早期改良派，在政治上提出了一系列新观念与主张。他们批评洋务派只求西方洋枪洋炮等表层东西，而没有触及问题的实质。因为国家的强大主要不是取决于军事而是国内的政治，所以洋务派的做法是舍本逐末。郑观应认为，治乱之源，富强之本，不尽在船坚炮利，而在议院。马建忠认为，西方国家强大的真正原因不是别的，而是实行了“人人有自立之权”的立宪政体。薛福成也认为西方各国的政治，当以议院为最好；所以中国弊政改革的关键，是“仿泰西之良法”，建立民主议会。早期维新派对于西方国家的民主议会非常推崇，认为只要中国建立民主议会就能转弱为强。郑观应就说，政府要想得民心和使国家强大，就应设立议院。有了议院，昏君就不能为所欲为，官吏也不敢玩忽职守。汤震、陈炽、何启等人甚至主张，中国应该设县、府、省三级议会，议员分别在秀才、举人、进士中选举产生，并规定任期；凡地方兴革，官员须与议员协商，若双方意见不能统一，则由议会表决，少数服从多数。[8]早期维新派提倡民主议会制，虽然在当时不能实行，却是对中国君主专制的一种大胆怀疑和否定。它在一潭死水的封建专制社会中不啻投下了一块巨石，激起了思想上的浪花，引起了波动，对当时中国人的政治思想变化起了振聋发聩的作用，标志着近代中国民主主义思潮的开端。
西方的影响不仅冲击了传统的政治文化，孕育了某些现代政治观念，同时也促进了清朝政治制度的分化和新型政治机构的建立。鸦片战争以后，出于同西方国家打交道的需要，清政府不得不增设一系列新的政治机构。主要表现在：
鸦片战争结束后不久设立“五口通商大臣”；咸丰四年（1854年）成立“上海江海关”；咸丰十年（1860年）设“抚夷局”，咸丰十一年（1861年）初改设为“总理各国事务衙门”；同年底设“南北洋通商大臣”；同治元年（1862年）左右又设“总税务司”、“同文馆”等。
这些机构的设立，都是中国传统政体在西方国家冲击下新出现的产物。虽然西方的影响为中国近代政治的发展提供了契机，加剧了清王朝合法性统治的危机，但更多的是带来许多不利因素。首先，西方介入造成了近代中国的主权危机。领土的割让与通商口岸的开放，严重损害了中国的领土主权；领事裁判权破坏了中国的司法独立；片面最惠国待遇又损害了中国的关税自主，为外国商品单方面向中国倾销提供了保障。从政治发展的观点来看，一个现代国家所拥有的主权应不受他国的侵犯。可是鸦片战争以后，中国的国家主权受到全面挑战，中国在国际关系中愈来愈陷入依附国的不平等地位，这就为近代中国的主权统一与政治发展造成了极大障碍。正是在这个基础上，民族主义就成了近代中国政治变局的一个主要趋势。其次，西方的影响又削弱了清政府统治的权威。鸦片战争以前，清政府盲目自大，一直以天朝大国自居。民间的反满情绪与活动在清初遭到高度镇压下一度沉寂后，再也未能发展起来。鸦片战争后，在强大的西方武力面前，清政府屡战屡败，天朝大国的政治神话终于破灭。不平等条约体系为中国人带来了极大的耻辱，使中国人不仅增加了对西方国家的仇恨，而且也对作为“异族”的清政府统治的合法性产生了怀疑。这就使近代中国在迈向政治现代化的行程中，常常陷入民主主义与民族主义两难选择的境地。
[1] 《共产党宣言》，《马克思恩格斯选集》第一卷（上），人民出版社1972年版，第256页。
[2] 宣樊：《政治之因果关系论》，《东方杂志》，第七年，第十二期，第283页。
[3] 马克思：《中国革命和欧洲革命》，《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版，第2、3页。
[4] 〔美〕费正清编，中国社会科学院历史研究所编译室译：《剑桥中国晚清史》（1800—1911）下卷，中国社会科学出版社1985年版，第228、181、182、185页。
[5] 〔美〕费正清编，中国社会科学院历史研究所编译室译：《剑桥中国晚清史》（1800—1911）下卷，中国社会科学出版社1985年版，第217页。
[6] 《光绪十五年一月二十九日两江总督曾国荃奏》，《洋务运动》（六），中国史学会编，上海人民出版社1961年版，第237页。
[7] 《郭嵩焘日记》卷3，湖南人民出版社1982年版，第548页。
[8] 许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史》第一卷，上海三联书店1995年版，第86页。
二、太平天国之打击
如果把19世纪中国政治的变化和皇权权威的削弱看成是西方影响的产物，那只是一种表层的推理，起码只能算作是其中一个重要因素的话，那么可以说，中国政治变化的结构与趋向，主要是由中国社会自身的逻辑发展所决定的。从19世纪中叶开始，西方的影响虽然削弱了清政府的政治权威，但是，清政府真正的权威危机却是来源于下层农民的造反运动与统治阶级内部阶层的分离倾向。
人口与资源的矛盾一直是中国社会的基本矛盾之一，18世纪以来这一矛盾更加突出。康熙年间规定“滋生人丁，永不加赋”的政策，至雍正元年（1723年）又在全国推行“摊丁入亩”的赋税制度。这一切虽然在一定程度上减轻了贫苦农民的负担，但带来的一个更为严重的后果是人口的急剧膨胀。清初全国人口只有几千万，18世纪中叶增加到1亿多，至19世纪中叶，中国人口已狂增到4亿多。人口与资源的比例关系开始严重失调：土地严重不足，劳动力极端过剩；农业的集约化经营到了极限；在不断开垦的边远地区，人口也日趋饱和。在这样的条件下，生产力的下降与生活资源的匮乏就显而易见了。与此同时，农民并没有因此而减轻负担，他们的土地不断被兼并，产品常常被搜刮殆尽，这就使得本来就已紧张的社会关系更加紧张，一场周期性的社会危机与社会冲突不可避免。伴随着这种社会危机的到来，是清政府的政治腐败，这表现在政府的财政和吏治等方面。清初，政府尚有财政节余，至乾隆、嘉庆年间，由于军费开销巨大和各级官吏的侵蚀，清政府的财政年年赤字。道光年间，白银大量外流，加上沉重的战争赔款，财政已经面临崩溃的局面。吏治方面，官僚机构冗员充斥，官员结党营私，上下贪污成风，乾隆时的大臣和珅居官期间竟搜刮民财达白银8亿两之多。无疑，政治的腐败增加了下层民众对政府的不满情绪。所有这一切引发了一系列的民间反抗运动，诸如西南苗民的起义、秘密会社的兴起、白莲教起义等等。虽然这些反抗运动一次又一次地被清政府镇压下去，但最终还是酿成了一场更大规模的反抗风暴——太平天国运动。
1851—1864年洪秀全发动了中国历史上规模最大的一次农民反抗运动。咸丰元年（1851年）金田起义后，太平天国将矛头直接指向腐败的清政府，公开向清王朝的政治权威发起挑战。咸丰三年（1853年）太平军攻克南京，改名天京并定都于此。随后，太平天国建立了自己的一套从中央到地方的政权机构，颁布了一系列内政外交的政令，并派兵北伐、西征，继续扩大战果。这样，太平天国雄踞东南半壁江山，与清政权形成了南北对峙的局面。在太平天国的猛烈冲击下，清王朝地方的政治力量，尤其是清政府的军事力量受到了极大的削弱。太平天国基本上摧毁了清政府作为其军事支柱的八旗、绿营武装，使满洲贵族失去了控制国家武装力量的实际能力。除了依靠地方的政治与军事力量，清政府已经难以再同太平天国进行对抗与较量。
大规模的军队调动与战争，也使清政府的财政经济一度陷入崩溃的边缘。首先是军费的急剧增加。仅道光三十年（1850年）与咸丰元年（1851年），各省例外拨用的军费就有：“广西军需银1124.7万两，湖南军需银418.7万两，广东军需银190余万两，湖北防堵银45万两，贵州防堵银20万两，江西防堵银10万两，”[1]合计达1800万余两。而到咸丰三年（1853年）夏，刚刚军兴三载，糜银已至2963万两。[2]战争发展到咸丰七年（1857年）夏，仅户部所拨军费就“已及6500余万”[3]两。其次，在太平天国沉重打击下，清政府的赋税已不能正常征收。如，太平军长期征战并控制的长江中下游地区，历来是清政府田赋的重要来源。据清嘉庆二十五年（1820年）全国各地区田赋数额统计，仅江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南六省地丁银就达1214万两，约占全国地丁额的40%；征米粮约558万石，占全国的70%以上。[4]运往京师的漕粮，绝大部分都出自这些省份。清政府对这一地区军事和政治的失控，必然要影响到田赋征收的正常进行。至于太平军所及的其他地区，也是这般情况，据咸丰三年（1853年）的上谕，“各省地丁征银，乃国家惟正之供，岂容任意拖欠，以致币藏日亏。至今各省复有民欠钱粮，即如山东省，昨据户部奏应征未解之款，尚有一百五、六十万两之多，此外如河南等省及江浙财富之区，未完积欠，均复不少。”[5]在太平军的沉重打击下，清政府的盐政收入也大大减少。“国家两淮盐课正杂各歀每岁共银六百余万两，为经入一大宗。三载以来，兵饷增数千万之出，盐课失两千万之入。”[6]总之，由于农民起义的冲击，清政府的各项赋税一度降之“平均不足旧额的十分之四、五”[7]。收支不敷的局面日益严重，以至于祁俊藻等大臣于咸丰三年（1853年）奏称：“前因库款至形支绌，俸饷恐致停支。”“原以（有）部库存项，截至八月十七日以后，连应发官票本银，仅存十万余万两。转瞬九月，届期兵饷已无所出。而算至明年二月，约需放款总在四百六、七十万两上下，就各省可以指拨部款合计，为数仅十分之二。”[8]“被兵省份，即已无可催征，而素称完善之区。如江苏则已请缓征，山东则早请留用，山陕、浙江皆办防堵，是地丁所人万难足额矣。扬州旧被贼占，汉口疮痍未复，淮南全纲不可收拾，是盐课所入去其大椿矣。芜湖、九江、江宁、凤阳先后被扰，夔关、苏关商贩亦多裹足，甚至崇文门亦请尽收尽解，是关税所入仅存虚名矣。”[9]
太平天国不仅猛烈冲击了清政府的政治权威，摧毁了其赖以统治的军事力量，击垮了其维持统治秩序的财政基础，同时还震撼了中国传统的政治秩序。与过去历代的农民反抗运动不同，太平天国更加针对中国社会危机的根源和数千年专制下农民的苦难，从理想到实践，都试图建立一系列崭新的结构，从而向清政府的政治权威与传统的政治秩序发起了全面的挑战。
早在金田起义前，洪秀全根据基督教的思想，撰写了《原道救世歌》《原道醒世训》《原道觉世训》。洪秀全自视为上帝在人世间的代表，将梦幻中所见“皇上帝”与“阎罗妖”的对立视为现实中他与一切旧秩序的对立。现在他要根据上帝的指示，打破包括清朝政治在内的一切旧秩序，建立一个全新的社会。他宣称，人与人之间相互欺诈、强食弱肉是没有根据的，因为世间所有的人都是上帝的子女，不论男女应当一律平等。洪秀全进一步指出：“世道乖漓，人心浇薄，所爱所憎，一出于私。”因此，只有消灭一切自私自利，才能消灭一切仇恨与矛盾；只有消灭一切仇恨与矛盾，才能真正建立一个“天下一家”、“公平正直”的太平天国。
正是在这种政治理想主义的基础上，太平天国制定了绝对平均主义的经济纲领——《天朝田亩制度》，根据“凡天下田，天下人同耕”的原则，把土地按好坏分为九等，不论男女，满16岁以上的人都可以得到一份同等数量的土地，15岁以下减半。所有这一切都是太平天国试图建立新秩序的努力，是对传统政治经济秩序的一种大胆否定。
但是，在太平天国激进的理想主义背后，隐藏着狭隘的农民意识；在基督上帝的外衣里，其实质反映的却是小农的现实需要与儒家的大同理想。《圣经》中并没有涉及人的政治平等，也没有要求一切财产公有和平均使用。《天朝田亩制度》规定“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的理想方案，正反映了千百年来生活在苦难中的广大农民要求经济平均的愿望。洪秀全正是代表了中国农民的这种朴素要求，创造了一个中国式的“皇上帝”，并根据儒家的大同理想，设制了一个没有阶级，没有压迫，没有私有财产，“有无相恤，患难相救，门不闭户，道不拾遗，男女别涂（途），举选赏德”[10]的乌托邦式太平天国。由此可见，洪秀全在反孔的同时又不知不觉地回到了儒学传统的老路上。他心目中的太平天国，与其说是基督上帝的启示，还不如说是中国传统的小农意识与儒家大同理想相结合的产物更为合适。
太平天国不能用新秩序代替旧传统、最终打破清王朝的政治权威，其政权自身就开始陷入严重的生存危机之中。运动初期，洪秀全创立了一个具有宗教色彩的理想主义政治纲领，并依此对农民进行了广泛的政治动员，使太平天国出现了兴盛的局面。可是定都天京以后，洪秀全再也不能创立一个新的理论或信仰体系来吸引他的天国的臣民们了。理想主义被盲目主义所代替。而这时的洪秀全却迷恋上了皇权主义。他开始拾起过去他激烈反对过的封建礼教，利用它重建传统的秩序。天王洪秀全称万岁，东王杨秀清称九千岁，以下各王递减。在此基础上，太平天国建立了严格的等级制度，规定不同的等级享有不同的特权。为了巩固王权，洪秀全还不断把自己神化，自称“天生真主，命作君王”。[11]“皇上帝”的神威本来是洪秀全用来动员农民反抗的武器，现在却成了太平天国神权政治的护卫。也许，对于洪秀全这样的中国传统农民领袖来说，从反皇权主义走向皇权主义，这是一种没有选择的选择。在洪秀全的影响之下，太平天国领导人全面腐化，最高领导层之间因争权夺利而发生天京内讧。同时，太平天国在下层民众的政治动员也陷于失败。运动初期，太平天国宣扬政治平等、经济平均的口号，对动员农民投入反抗队伍起了很大的作用。但定都天京后，这种激进的理想主义纲领遇到了现实的挑战。实际上，太平天国从来没有打算也没有能力将《天朝田亩制度》的方案付诸实践。相反，激进主义的言辞往往是保守主义的面具。太平天国在实践中下令农民“照旧缴粮纳税”，承认乡村经济旧秩序，许许多多的农民开始对太平天国感到失望。另一方面，太平天国表面上信奉外来宗教，反对传统儒学，不惜大肆捣毁孔庙、学宫，引起了那些饱受儒学熏陶的地方士绅的痛恨。太平天国既得不到农民的支持，又得不到所踞之地士绅的合作，其政权实际上缺乏广泛的合法性基础。事实证明，太平军并没有控制住乡村，乡官制也没有遵照太平天国的政权需要来建设，许多地区的乡官实际操纵在对太平天国不满的地方士绅手里。太平军只能控制一些城镇作为军事据点而已。这样，随着太平军在战场上的失败，太平天国的军事政权也就烟消云散了。然而，历史事实告诉我们，太平天国运动绝不是中国历史上一段无关紧要的插曲，就政治而言，太平天国运动对近代中国政治变局产生了相当大的影响。“一个民族的军事制度和权力结构的新生是不能凭空出现的”。[12]“有洪杨内乱为之因，遂生曾、胡、左、李迭握朝权之果。”[13]“金田一役，实满汉权力消长之最初关头也。”[14]太平天国战争是中国近代史上的一件大事，对于清末中央与地方关系的演变以及双方力量的消长，起了十分重要的作用。
[1] 《清朝续文献通考》卷67，第8232页。
[2] 《文宗实录》卷97。
[3] 盛康：《皇朝经世文续编》卷56，《户部遵议胜保奏请各省普遍抽厘疏》。
[4] 据梁方仲：《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社1980年版，第401—406页。
[5] 《文宗实录》卷106。
[6] 文庆等：《遵议淮盐济楚由》，《军机处录·财政类》，第一历史档案馆藏咸丰五年十月初九日。
[7] 严中平：《中国近代经济史（1840—1894）》上册，人民出版社2001年版，第565页。
[8] 故宫博物院明清档案部：《清代档案史料丛编》第1辑，中华书局1978年版，第16页。
[9] 祁俊藻等咸丰三年六月十六日奏，转见周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年版，第144—145页。
[10] 洪秀全：《原道醒世训》，《洪秀全集》，广东人民出版社1985年版，第11、12页。
[11] 《太平天国印书》（下），江苏人民出版社1979年版，第460页。
[12] 〔美〕拉尔夫·鲍威尔著，陈泽宪、陈霞飞译：《1895—1912年中国军事力量的兴起》，《中华民国史资料丛稿》，译稿，第一辑，中华书局1978年版，第17页。
[13] 宣樊（林懈）：《政治之因果关系论》，《东方杂志》第7年，第12期，第283页。
[14] 《李鸿章事略》，北京古籍出版社1999年版，第13页。
第三章 二元格局之形成
一、权力下移地方之种种
在镇压太平天国的过程中，以曾国藩为代表的一批地方势力开始崛起。太平天国被镇压后，清王朝虽然摆脱了生存危机，政治秩序重新走向稳定，统治权威得以继续保持。但是，这些实际上都不过只是历史的表象。“中兴”的背后，一个巨大的阴影同时也在日益增大，这就是，随着地方势力的抬头与官僚阶层内部的分化，清王朝的皇权危机正在日益扩大。
首先表现为地方军事独立化的形成。前面提到，清朝地方的控制系统主要是官方和非官方两种。保甲制代表了官方的控制系统，其主要职能是维持社会治安与征收赋税，而地方其他的政治与社会功能则主要由士绅来承担。地方士绅凭借自己的儒家规范与家族地位，维持地方秩序，承担地方公益。但是，地方与中央的合作必须符合两个条件：一是中央政府足够强大，二是地方利益未被中央政府或其他势力过多地侵害。19世纪以来，特别是在太平天国运动的打击下，中央政权衰弱，地方士绅利益得不到应有的保护，于是，地方就出现了为了自卫而军事、财政独立化的倾向。
早在18世纪末至19世纪初，川、陕、鄂交界地带爆发了大规模的白莲教起义。这次巨大的农民反抗运动不仅大大损耗了清政府的经济实力，更重要的是重创了清政府的正规军——八旗军与绿营兵。在后来镇压起义的过程中，清政府开始动员和利用地方武装，“团练”就是在这样的情况下出现的。团练一般是在官方监督下由地方士绅领导，以村寨为基点，其任务是筑墙设防，坚壁清野，实行武装自卫。团练的出现是清朝地方武装产生的开始，也是地方军事化的前奏。不过，这一时期的地方武装并没有扩大化，尚不足以影响到中央与地方的均衡关系；清朝的正规军也没有完全被削弱，它仍然是清政权赖以维系其合法性的主要武装力量。
但是，太平天国运动的爆发给地方军事武装的扩张提供了机缘。这次起义的规模之大、组织之精良远非白莲教起义所能比拟。在这支强大的造反队伍面前，本来就已经很虚弱的八旗、绿营军队不堪一击。太平军所到之处，广泛开展政治动员，动摇了地方政治秩序。对于地方士绅来说，现在他们发现地方利益与地方秩序受到了严重威胁，而清朝官方的保甲制度对于地方日益扩大的混乱局面竟然无能为力。士绅们在对清政府的军事力量感到失望的同时，不得不寻求自身的力量来保护地方利益，维护地方秩序。于是，他们利用自己的家族组织或地方势力组成非官方的地方武装，以便同太平军对抗。在湖南，举人江忠源在家乡新宁组建了一支民团，以对付这一地区的反叛活动。当太平军在广西威胁到新宁地区时，江忠源又率领这支地方武装同太平军对抗。在江西，举人刘于浔利用家族关系在家乡南昌一带举办团练；在与太平军对抗的过程中，刘于浔还联合周围许多其他团练，组成了一股复合组织的强大的地方武装。后来在贵州、江苏、安徽、河南等地，一些地方武装也纷纷建立。本来，清政府对于士绅自行组建团练这样的地方武装一直怀有戒心，但是，清军忙于同太平军正面作战，清政府根本无力顾及地方治安，因此，只能放任地方自救。然而，随着地方武装势力的增强，清政府变得不放心起来，急欲对此加以控制，于是任命各省在籍官僚负责办理地方团练，加强对地方武装的监督，这就是团练大臣的由来。这一时期清政府在东南各省任命了许多团练大臣，曾国藩、袁世凯的叔祖父袁甲三就是其中的两人。咸丰二年（1852年）曾国藩回到家乡湖南，便着手领导地方团练与太平军作战。但不久他发现团练远不是太平军的对手，而且团练自身组织也存在种种弊端。于是，他自作主张重建了一支新式的地方军队，这就是湘军的开始。不久，曾国藩依靠这支地方武装肃清了太平军在湖南的势力。为了镇压捻军，清政府也于咸丰三年（1853年）派兵部侍郎周天爵率领清兵3000进驻宿州，又派时任兵科给事中的袁甲三协助工部侍郎吕贤基督办安徽团练，组织地主武装，配合清军作战。次年，周天爵病死，不久，吕贤基也被捻军毙亡，袁甲三奉旨接统驻宿州的清军，并兼督办安徽团练大臣，很快成为捻军的劲敌。袁甲三在皖北切断了太平军与捻军的联系，使得曾国藩无北顾之忧，得以全力整建湘军以对付太平天国的军事力量。在袁甲三的带领下，袁世凯的三叔祖袁凤三、四叔祖袁重三、生父袁保中、养父袁保庆也都纷纷举办团练，加入了镇压太平天国、捻军的行列中。
地方军事化的出现改变了清王朝地方的政治统治秩序，扩大了地方士绅的权力。本来清朝对于乡村的控制，主要是通过官方和非官方两个控制系统的协调，但团练等地方武装的出现改变了这种协调关系，使非官方的地方控制系统日益重要起来，清政府对乡村的影响力与控制力显然在日益降低。清政府允许地方自卫，实际上等于承认非官方的地方武装的合法性。太平天国失败后，团练等地方武装取代了保甲制度，其功能逐渐由军事组织演变成了地方政治组织，士绅的作用也随之日益扩大，形成了地方公事，官府离开士绅就不能有所作为的局面。地方武装的发展所导致的另一个后果，便是地方政治的军事化。地方武装虽然暂时稳定了地方秩序，却促进了地方士绅的军人化和地方对军事的迷信，中央政府长期所保持的文官统治和礼仪秩序在地方政治中的作用迅速下降，代之而起的是地方政治的军事化。这是造成中国乡村长期动荡不稳的一个重要原因。
其次表现为督抚专权。太平天国运动爆发以后，清朝的正规军受到重创。作为其军事支柱的八旗、绿营武装基本上被摧毁，满洲贵族失去了控制国家武装力量的实际能力，国家军政实权渐渐落到地方汉族地主官僚的手中。进入咸丰朝，一部分督抚利用国内战争所提供的特殊机会，不顾原有体制的各种限制，越权采取各种措施，包揽把持军、财、吏诸政，使督抚职能发生了根本性的变化，即完成由平时性向战时性的转变。与之不同的是，另一部分督抚虽也有所变化，但仍拘于原有体制的各种限制，远未完成向战时性督抚转变。结果，在激烈持久的内战中，前者建功立业，声威赫赫，后者或兵败身死，或失地被革；以至前者日多，后者日少，几成全国“改制”局面。随着地方武装的扩张，清朝中央军权的下移，地方上出现了军政合一的局面，这是清朝入关后从未有过的现象，中央对地方的严密统治局面终于被打破，其主要标志就是湘、淮军地方集团的兴起对地方秩序的改变。
湘军建立的目的主要是对抗湖南地区的太平军，因此，湘军在初期也不过是一支地方武装。后来湘军越出湖南，在东南各省纵横驰骋，成为对抗太平军的主力，这样湘军就成为维系清朝统治的主要军事力量。湘军之所以能成为一股强大的政治军事势力，有其特殊的组织形态与发展过程。湘军既不同于一般的地方团练，也不是受清廷直接指挥的经制之师，而是曾国藩一手创立的私人武装，其特征主要有四：一是兵为将有。清廷的绿营兵是世袭兵制，兵为国有。将领平时各驻其府，遇事由清廷授以兵符，率兵征战，事后则兵将各归其所，兵将并无私谊，难以结党营私。现在，曾国藩改世兵制为募兵制，规定士兵归将领所有。统领由大帅挑选，营官由统领挑选，哨弁由营官挑选，什长由哨弁挑选，士兵由什长挑选，层层招募，各有宗派，上下一气。这样，兵权不再是国家所有，而是落入将帅个人之手。二是私谊至上。由于湘军是自行招募，将存兵存，将亡兵散，其上下之间的利害关系颇为一致。将领在招募士兵过程中，重视利用同乡或家族关系，将领之间往往也是同乡、同年或师生之类的关系。整个湘军都是依靠这种私人关系来维持的，这就助长了湘军的派性观念。曾国藩本人就十分重视这一点，无论是战时调兵遣将还是平时向朝廷举荐官员，他都强调从私人关系出发。三是军饷自筹。绿营兵由于是清廷的经制之师，故其兵饷均由政府提供。湘军初建时，军饷尚由官方提供若干，后来曾国藩发现中央财政枯竭，索取无望，于是决定自筹。湘军军饷一般由大帅就地自筹，然后自上而下分发，事后向中央核报。自筹军饷不仅提高了湘军的团结，而且也增加了湘军的独立性。曾国藩本人即承认：我朝之制，一省所入之款，报明听候部拔，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各省丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆吏之权日重。四是各尊其长。由于以上原因，在湘军中便养成一种风气，除非招募、选拔过自己的顶头上司，其他人无论官职大小、地位高低皆拒不从命。所以，不仅湘军以外的人无法进行指挥，即使湘军内部亦必须节节钤束，层层下令，任何人难于越级指挥下级部队。湘军的这些特点，表明湘军不仅是有别于八旗、绿营的军队，而且具有很大的独立作战能力。在与太平军的对抗中，湘军地位日益提高，就证明了这一点。
对于曾国藩及其湘军集团的崛起，清廷开始就表现出很不放心。在军事上利用它的同时，在政治上对其首领的权限严格加以限制。咸丰四年（1854年），当曾国藩带领湘军攻占武昌的消息传到北京时，咸丰皇帝喜形于色。这时有人提醒他，“曾国藩以侍郎在籍，犹匹夫耳。匹夫居闾里，一呼，蹶起从之者万余人，恐非国家福也。”[1]咸丰帝听后大惊，立即收回任命曾国藩为湖北巡抚的成命。咸丰十年（1860年），当太平军第二次进攻江南大营，大败绿营军，清政府已经无兵可恃时，清廷才不得不任命曾国藩为两江总督兼钦差大臣，统辖苏、浙、皖、赣四省军务，所有巡抚、提督均归他节制。这样，清朝中央的兵权开始下移，湘军代替绿营成为国家的主力军。与此同时，曾国藩本人也由湘军统帅变为东南各省最高的行政长官，军权与政权合一，从而迈开了督抚专权的第一步。
为了便于作战，曾国藩又利用自己的权力，把大批湘军将领举荐为封疆大吏，如举荐李续宜为安徽巡抚，沈葆桢为江西巡抚，左宗棠为浙江巡抚，李鸿章为江苏巡抚。接着，四省的巡抚又将自己的部将举荐为各省的布政使、按察使。这样，东南地区就出现了以曾国藩为首的湘军政治军事集团，其中坚人物有胡林翼、左宗棠、李续宜、曾国荃、李鸿章等人。这些人既拥有重兵，又掌握地方行政大权。同时，他们还因袭湘军军饷自筹的习惯，控制地方财政，诸如举办厘金，改革田赋，甚至扣留解往中央的税收，使清政府控制地方财政的能力逐步丧失。此外，湘军集团还排斥异己，任用亲信，控制了地方用人大权。这样，湘军集团控制了东南各省的军权、政权、财权与用人权，上下相应，成为一股强大的地方政治势力。清王朝内轻外重的局面终于出现了。
上述事实表明，清王朝的根本制度，即君主专制的中央集权制度，已经在很大程度上为督抚把持的地方分权所破坏。清廷虽然仍高高在上，看起来颇有尊严，实际上，对各省军政事务既起不了决定作用，又不了解情况，一切悉听督抚所为。这样，战时地方的分权体制，实际上就变成了日后国家的正常政治体制。
[1] 薛福成：《庸庵全集·庸庵文续集》卷下，光绪十三年刊，第7页。
二、中央与地方二元权力之格局
1.军事方面。太平天国以前，清王朝的军队属于国家所有，军饷由国库所出，统兵大员也由中央政府直接任命与指挥；太平天国运动爆发以后，军队由地方自招，军饷也由地方自筹，直接带兵的提镇大员由地方推荐交中央政府任命，因而也就直接听命于地方，中央的统兵大权就这样下移到地方。太平天国战争以前，清王朝的经制兵是八旗和绿营，他们是清政府赖以维持统治的重要支柱。太平天国战争以后，八旗、绿营基本上被摧毁，以湘军、淮军为代表的勇营乘势崛起，取代了八旗与绿营而成为清王朝赖为统治的基本军事力量。由于勇营一开始即为地方督抚所私有，清王朝的国防支柱也就实际下移到了地方督抚的手中。
2.财政方面。统一的财政权是清朝中央集权统治的基础，财政权的下放，为督抚权力扩张提供了契机。清朝各省财政，历来由各省布政使掌管，而布政使又直属于户部。故各省每年财政收入，皆需上报户部，听候调拨，地方督抚不得擅自动用。虽然从清初开始，常有战争爆发之际中央政府临时赋予封疆大吏等就地自办军饷权力等情况，如康熙朝平定三藩之乱，嘉庆朝西南用兵等，但一旦战争结束，上述自筹军饷的权力就立即被朝廷收回。太平天国运动爆发后，清朝中央政府故伎重演，照例给予地方督抚等就地自筹军饷的权力。然而此时时局发生了重大变化：一是由于用兵日久，中央政府无法解决镇压太平天国运动、捻军起义的经费，不得不同意各地督抚乃至统兵大员自行筹饷。结果，不仅使逐渐成为国家主要经济收入的厘金完全由地方督抚支配，而且原本应交户部的地方的各项税收，也被地方督抚截留，大半充作军饷。曾国藩就公开承认：“前代之制，一州岁入之款，置转运使主之，疆吏不得专擅。我朝之制，一省岁入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各省丁、漕等款纷纷奏留，供本省军需。于是，户部之权日轻，疆吏之权日重。”[1]二是由于第二次鸦片战争后外人取得了中国海关税的征税管理权以及实行了子口税制度。中国的海关管理权遭到了极大的破坏，海关税出现了大幅度的下降。凡此表明，清王朝由中央政府一统财政大权的日子一去不复返了。
晚清地方督抚财赋支配权渐重，与镇压太平天国运动中各省实行的厘金制、捐输制等，有着直接的关系。咸丰三年（1853年）刑部侍郎雷以諴随钦差大臣在江北大营帮办军务。为筹措军饷，雷以諴率先在扬州仙女庙设厘金所，对当地集市交易抽取1%的捐税。1%为1厘，故称厘金。而后，湘军统帅曾国藩、抚臣胡林翼等争相效法，设局建卡，抽取厘金。咸丰五年（1855年）始，清廷又将厘金制推行于全国，厘金局、卡很快遍布于各地的通津要隘和城镇集市。厘金名目繁多，有坐厘、百货厘、盐厘、煤厘等。税率也不限于1%，如浙江为3%，江西为18%，吉林为7.4%。厘金总数额起初较少，仅有9000两。后来，每年可达千万两以上。如此可观的税课，其征收方式、税额增减、局卡立废等，全被各省督抚所掌握，户部不予过问，任督抚之自为。厘金制的推广，乃是督抚对用于军饷的税课筹措与处置，趋于独立化。捐输，也是督抚自筹军饷的方式之一。咸丰三年（1853年），户部奉旨命令山西、陕西、河南、四川等省的督抚劝谕官绅士民自愿捐输，弥补军需的不足。次年，各省劝捐变为派捐。诸如皖捐局、甘捐局、黔捐局等专门派捐的机构，遍布各地。派捐的名目又包括粮捐、草捐、花捐、布捐。按照规定，地方官府办捐，需要向户部领取执照，但经户部批准，地方官府办捐又有设立机构、自行操纵等独立性。户部根本无法掌握和考核其收支登录等实际情况。督抚自行经营筹划的厘金、捐输等普遍推行之后，原先由户部掌握的奏销制，也逐渐过渡到督抚外销制。厘金、捐输等实施初期，各省督抚或统军大吏通过粮台或军需局筹办军需供应，并具体掌管所筹款项的出纳事宜。此时，形式上虽依旧制实行奏销，但藩司只是统计其大略数额向中央作重点奏销，毋须详列明细和逐款上报。这种重点奏销的做法，与旧制有明显的不同。即仅带有事后汇报等性质，户部一般不作驳回或不予批准的处置，故已失去原有的查究、审核、批准等意义。显而易见，重点奏销使户部所代表的中央财权日轻，督抚等封疆大吏的财权日重。久而久之，各省督抚连重点奏销也不再施行。尤其是曾国藩、李鸿章为首的湘军、淮军及左宗棠、刘长佑等抚臣，长期自由支饷，不及时向户部报销，或数年报销一次，或十数年报销一次。于是，朝廷奏销制度逐渐名存实亡。而且相应地出现了完全由督抚藩臣代理中央，独立自主地核销新筹款项支用的外销制。以厘金、捐输为基础的外销制的出现，使清代单一的财政中央集权体制开始瓦解，进而分化为中央户部与地方各省两个并立且平行发展的财政系统。外销制以各省督抚截留和分取国税为存在的基本条件，而厘金、捐输等则是督抚实施外销财政的财源。外销制，实质上就是各省督抚藩司等把原由户部掌握的上报、下拨、奏销等权力，变为自主或自行裁定的权力，也是中央户部与各省督抚在国家财政内部争夺财权或更新划分财权的突出表现。
3.人事方面。太平天国时期，原属于中央政府的人事大权，也有很大一部分落入地方督抚的手中。清代定制，三品以上文武大员的任命，先由军机处在记名人员中初选数名，差额呈进，最后由皇帝朱笔圈定简放。三品以下官员缺额，文官分别由皇帝、吏部、督抚任命，武官分别由皇帝、兵部、总督、提督任命，各有定额，不得侵混。所以，地方督抚的用人权是有限的。但自太平天国运动以来，不仅司道以下官员的任命皆由督抚奏定，而且邻省督抚的任命有时也要征求个别督抚的意见。据薛福成《骆文忠公遗爱》中称：“当是时，曾文正公督两江，凡湖广两粤闽浙等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以谘之。骆公督四川，凡滇黔陕甘等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以谘之。二公东西相望，天下倚之为重。”[2]
4.司法方面。清制，重要案件必须由地方专案咨报刑部批复，死刑案件必须由皇帝亲自裁决，生杀大权操控在中央。太平天国运动爆发以后，承平时期的这种审判制度的弊端很快就暴露出来。为了镇压太平天国起义，地方督抚纷纷上奏，要求改变以往的死刑复核审判制度，得到了清廷的批准。从此，地方督抚就获得了就地正法的权力，地方的一些办案机构也随之产生。
5.满汉官员在政权结构中的比例发生重大变化。清前、中期，满人官员在政权结构中占着绝对的优势。经过太平天国战争之后，手握军政大权的地方督抚，汉人越来越多，满人越来越少，与太平天国之前形成鲜明的对比。当时，全国总督缺额共有10名，巡抚缺额共有15名。到同治三年（1864年），全国10名总督，汉人已经占有8名，满人只剩下了2名；全国15名巡抚，已经完全为汉人所据有。据资料表明，从咸丰十一年（1861年）到光绪十六年（1890年），全国44名总督中，汉人占34个；同一时期，挑选来担任巡抚的117人中，汉人占了104个。[3]这说明，自太平天国运动发生以来，汉人已经在国家政权结构的数量中占了绝对的多数，满洲贵族在地方政权中占绝对优势的时代已经一去不复返了。对于这种情况，清朝统治者并不甘心，他们留恋过去，伺机要恢复自己在地方上失去的权力和地位，这就为以后政局的稳定埋下了祸根。曾国藩的心腹幕僚赵烈文就曾根据当时的实际情况作出了如下判断：“天下治安一统久矣，势必驯至分剖。然主威素重，风气未开，若非抽心一烂，则土崩瓦解之局不成。以烈度之，异日之祸必先根本颠仆，而后方州无主，人自为政，殆不出五十年矣。”[4]后来的历史发展事实表明，这个结论是正确的。
湘军集团在扑灭太平天国以后，虽然没有公开与中央政府分庭抗礼，但是，太平天国以后督抚专权的局面已经形成。相当部分的地方政权重新组建，军事色彩也非常浓厚。而且，随着官僚阶层内部的分化和清政府对外的无能，这种督抚专权、内轻外重的局面不仅没有削弱，反有不断增长的趋势。曾国藩死后，湘军及其后继者淮军集团，已经控制了许多地方的督抚大权，大批汉族地方官僚担任地方督抚，集军、政、财、外交诸权于一身，声势显赫，一时无比。外重内轻之实渐已形成。不仅如此，伴随着其后的洋务运动，地方督抚权力的增长超过了中央各部权力的增长速度。
由于中央政府对变局的暗昧与对新事物的保守态度，洋务运动的硕果基本上全开在地方：咸丰十一年（1861年），曾国藩成立安庆军械所；同治四年（1865年），李鸿章在上海创办江南制造局、在南京创立金陵机器局；同治五年（1866年），左宗棠在福州创办福州船政局；同治十一年（1872年），李鸿章在上海创办轮船招商局；光绪四年（1878年），李鸿章在天津设立开平矿务局；光绪六年（1880年），李鸿章在天津设立电报总局；同年，左宗棠在兰州设立机器织布局；光绪八年（1882年），李鸿章在上海设立机器织布局；光绪十六年（1890年），张之洞建立汉阳铁厂，创办湖北枪炮厂；光绪十九年（1893年）至光绪二十年（1894年），张之洞在湖北武昌设立纺纱、织布、缫丝、制麻四局。洋务运动扩大了地方的经济和军事势力，使地方督抚在军事、财政、工业等方面有了更大的自主权。新的经济增长的因素，不仅使地方督抚在发展自己的势力地位时得到了好处，而且也成为他们形成实力的经济基础。因此，各地为了“确保利权”，纷纷发展和加强管理这些新的经济企业，而这种趋势则自然地调整着旧的地方行政的管理机构，从而构成了地方对清政府中央集权的更大反力冲击。洋务运动不仅没有使清中央政府收回散落在地方的权力，相反，地方在经济军事实力上更加有了独立的保证，这是清政府最初决策时所始料不及的。
经过洋务运动，省一级财政已经形成。这一时期，各省自立收支科目，自定收支标准，经理大量的地方收支，并且纷纷设立自己的财政、税收、金融机构，从而形成了中央与地方的两级财政体系。官办新式企业盈利，往往成为省级财政机关独占的特殊财源。在此基础上最终形成了清朝灭亡前各省大体独立的地方财政。此类地方财政，独立于国家财政之外，不向户部负责，不承担中央下达的财政指令，就本省所出以谋本省所入。地方占有独立的财源，自行征收、管理和支用税款，以供地方各项经费开支。这个变化结束了秦朝以来国家财政高度集权中央的格局，中央与地方的财赋权力分配开始步入了新的历史阶段，形成了近代财政管理模式。
在洋务运动的过程中，财政大权进一步落入地方督抚手中，户部、度支部经理的财政，远远不及各省。有人说：“整个北京政府之收入，不及海军衙门及直隶总督北洋大臣两个衙门收入之多。”此语并非无稽之谈。藩、运、粮、关等库被督抚控制后，户部本来还有几项直接收入，也陆续被各省所侵夺。清末户部的直接收入，“只有北京崇文门税关及各省所运之粮米，其余则全恃各省每年所解之京饷。”[5]这样，在镇压太平天国过程中开始瓦解的中央集权财政体制，经过洋务运动的一番巩固，便再也无法恢复了。清政府曾多次采取措施，试图恢复祖宗旧制，收回朝廷利权，均无结果，其原因即在于此。
外重内轻政治局面发展的结果，必然带来地方独立的趋向以及同朝廷的分庭抗礼。光绪七年（1881年）有人就指出：“近年以来，疆臣建议，每每立见施行。间有廷臣条奏饬部核定之件，部臣每以情形难以遥度，仍请交督抚酌议，而督抚则积习相沿，动以窒碍难行，空言搪塞。”[6]尤其是淮系集团领袖李鸿章开府北洋，20余年来，用人筹款，一切便宜行事，“广设局所，大兴洋务，天津一隅，遂成藩府专制之局，而朝廷不敢诘也”[7]的状况，更是对以后的政局产生了重大的影响。随后，李鸿章、刘坤一、张之洞等人分别控制直隶总督、两江总督、湖广总督大权达十数年之久，并左右清廷的内政外交，成为清政府最为倚重的地方实力派。到光绪末年，朝廷一兵、一卒、一饷、一糈，都不得不仰求于督、抚。“而为督、抚者，又都各专其兵，各私其财，唯知自固疆圉，而不知有国家。故康有为至以当时十八行省，比于十八小国。”[8]“督抚一喜怒而百城皆风靡；督抚一去留而属吏半更新”[9]的局面，使中央“什么事都办不成，外务部正式许诺过的事，各省竟断然拒绝照办……外省反对朝廷似乎日渐激烈。前途如何谁能逆料”？[10]
[1] 《曾文正公全集》，奏稿，第20卷，第24页。
[2] 薛福成：《庸庵笔记》卷2，江苏人民出版社1983年版，第38页。
[3] 〔美〕拉尔夫·尔·鲍威尔著，陈泽宪、陈霞飞译：《1895—1912年中国军事力量的兴起》，中华民国史资料丛稿，译稿，第一辑，中华书局1978年版，第20页。
[4] 〔清〕赵烈文：《能静居日记》，岳麓书社2013年版，第1068页。
[5] 刘厚生：《张謇传记》，上海书店1985年版，第56页。
[6] 朱寿朋编：《光绪朝东华录》（一），中华书局1958年版，总1048页。
[7] 胡思敬：《沈国病书》，《退庐全书》，文海出版社影印本，第1262页。
[8] 罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局1984年版，第227页。
[9] 《度支部主事陈兆奎条陈开馆编定法规等六策呈》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第267页。
[10] 〔澳〕骆惠敏编，刘桂梁等译：《清末民初政情内幕》（上），知识出版社1986年版，第616—617页。
第四章 中央与地方之博弈
一、反应迟钝之中央政府
两次鸦片战争，将中国推到了近代世界的风口浪尖。它在给清政府带来严重的统治危机的同时，也给统治者调整政策、迎接挑战提供了一次很好的机会。如果统治者能够抓住这个机会，革固鼎新，对外开放，积极赶上世界的潮流，未尝不是一个关键的契机。但是，最高统治者却仍然固执地拒绝睁开眼睛，不敢正视现实，从1840年至1860年，中国在关键的年代里白白地损失了20年宝贵的光阴。
接纳，还是排斥，这已经成为清朝统治者面临的一个重要问题。
就道光皇帝而言，他亲政勤政，生活俭朴，对于被迫签订的《南京条约》，终身抱恨，常常觉得愧对列祖列宗，故在弥留之际留下遗诏：“朕万年之后，断不可行郊配之礼。”不可为他设立“神圣功德碑”，这说明，他并不糊涂。然而，作为一个国家的最高执政者，他太昧于世界形势，天朝上国之梦积习实在太深，对于西方殖民主义者贪得无厌的欲望缺乏清醒的认识，以为中英议和条约既然已签，英夷的愿望已经得到满足，中国就会像从前那样恢复永久性的平静。因而，战后，他不积极去总结失败的教训，力求改革振兴，反而堵塞言路，讳谈西事，直到道光三十年（1850年）去世止，大清国所有政治、军事、经济、文化等各个方面，仍然原封未动，中国现代化根本没有起动，战后十年的黄金岁月，就这样像流水一样白白地流失掉了。
至于咸丰皇帝，那就更等而下之了。他原本就是一个庸才，充其量也就适合做个太平年间的安乐王。他对世界局势的认识与乃父道光皇帝比起来，也高明不了多少，直到咸丰八年（1858年）英法联军兵临城下，还在斤斤计较外国使节觐见时一定要遵守三跪九磕的大礼。从道光三十年至咸丰十一年（1850—1861年），中国在他的手中又白白地浪费了10年之久。
清朝统治者有一个重要原则，这就是不到万不得已，绝不与西方国家建立正常的外交关系，决不允许西方国家的使节驻进北京。
道光二十年（1840年），英国发动了侵略中国的鸦片战争，中国以割地赔款而告终。鸦片战争以后，西方列强对清政府的控制不断加强。与此相适应，清政府的统治机构也开始逐渐发生变化，在被迫无奈的情况下，陆续建立了一批专门办理对外交涉事务的机构。
二、不该下移之权力
鸦片战争以前，清政府没有近代意义上的外交，当然也没有专门办理外交事务的机构和专职官员。有事时，对外交涉多由中央理藩院、鸿胪寺等部门负责办理，外国使臣也由礼部和理藩院负责接待，地方督抚除两广总督稍有例外，都没有对外谈判交涉的权力。从鸦片战争时起，先是英国，继之有美、法、俄诸国，接连以军事、外交等手段向中国逼进，清政府不得不与之发生交涉；每遇交涉事件，清朝皇帝总是随时随事从沿海沿边地方督抚及将军中择人办理，过后即恢复常制。这完全是对外事的一种权宜应付，丝毫不关乎体制。这种状况一直延续到第二次鸦片战争结束才真正开始发生变化。
这期间，体制上稍有一点新变化，这就是道光二十四年（1844年）五口通商大臣的设置。清政府落实中英《南京条约》，开放五口通商口岸，遂使其成为外国人从事各种殖民活动的法定地点，也成为中外交涉的法定地点，五口通商大臣应运而生，成为办理这些地方的对外关系的第一个也是唯一的清政府的洋务官员。五口分布在广东、福建、浙江、江苏四省，第一任五口通商大臣由清政府指定两广总督兼任；咸丰九年（1859年）起，改为由江苏巡抚或两江总督兼任。这样，五口通商大臣从设置之日起，就开创了由相关的地方督抚兼职的先例。
设置管理对外贸易的官员，这本是一个国家的正常措施。对于封闭型的清帝国来说，设置通商大臣，应该是政府机构现代化的起步。但是在鸦片战争以后，西方列强炮舰逼迫下所设立的五口通商大臣，却不是现代意义上的对外开放，而是清政府应承侵略者的要求、违心配合殖民主义者进行不平等贸易而设置的洋务专员，这是清政府把对外交涉权力下放给地方督抚的开始。
咸丰十年（1860年），第二次鸦片战争以清政府与英、法等国签订《北京条约》而告结束。经过这场战争，英、法等国取得了公使驻京的权利。这一规定一旦实施，清朝中央政府将不得不与外国公使直接发生关系。为适应这一局面，咸丰十一年（1861年）初，清政府在北京设立总理各国事务衙门。另外，沿海沿江开放口岸也大大增加，长江以南由原来的5口增为13口，长江以北新开3口。为适应这种变化的情况，清政府在上海、天津分别设立“办理江浙闽粤内江各口通商事务大臣”和“办理牛庄、天津、登州三口通商事务大臣”。前者实际上由原来的五口通商大臣接任，后来演变为南洋通商大臣或南洋大臣；后者为新设，以后演变为北洋通商大臣或北洋大臣。总理衙门与南、北洋通商大臣的设置，成为中国近代新外交体制的滥觞。
清政府设置通商大臣，从处理对外关系来说，就是要把中外交涉限定在外地，防止外国人进入北京，以免干扰天子所居的京都。初时，广州是中国对外的门户，所以五口通商大臣由两广总督兼任，为的是把一切对外交涉都限制在广州。渐渐地上海的地位超过了广州，于是在第二次鸦片战争中两广总督叶名琛被俘后，五口通商大臣的兼任者便转移到江苏巡抚或两江总督的手上。尽管兼职五口通商大臣的人变了，地方也变了，但清政府仍把外国人阻留在外地，把与外国人的交涉限定在外地，把中外之间的问题解决在外地这条原则一点也没变。五口通商大臣演变为南洋通商大臣还是这样，新设三口（北洋）通商大臣也是这样。不过阻止英、法、美、俄四国公使驻京已不可能，只好尽力阻止其他新来要求立约的国家。
南、北洋通商大臣职务的性质起初是相同的，但最初的职位却不一样。南洋通商大臣从设立之日起就由江苏巡抚兼任。其后除同治元年（1862年）一段很短的时间为专职外，一直由江苏巡抚或江督兼任。苏抚或江督都是长江以南最主要的通商口岸上海所在政区的最高地方长官。照此体制，三口（北洋）通商大臣就应由长江以北最主要的通商口岸天津所在政区的最高地方长官直隶总督兼任。但实际情况不是这样，三口通商大臣从设置之时起就是专职。一个兼职，一个专职，两者职位明显不同。苏抚或江督因兼任南洋通商大臣而在清政府的外交体制中占有了一席之地，直督无此兼职，便与外交体制无缘。
三口通商大臣驻扎天津，专办洋务，兼督海防，一就任就参与了国家外交活动。三口的通商交涉事务，最初由奕訢得力帮手、侍郎衔候补京堂崇厚担任，与南洋大臣相比仅缺“钦差”二字，驻天津。同治九年（1870年），随着通商事务扩大，加之此职脱离本省督抚而设置，有责无权，地方官吏往往“坐观成败”，不肯协助，因此，同年10月，工部尚书、总理衙门大臣毛昶熙（他以暂署三口通商大臣参加过办理天津教案，对设置专职三口通商大臣的利弊得失有切身感受）上奏折提出，三口通商亦不必专设大员，所有洋务、海防均宜责成直隶总督悉心经理。经总理衙门议复，11月12日清廷发布上谕：
总理各国事务衙门奏遵议毛昶熙请撤三口通商大臣条陈一折。洋务、海防本直隶总督应办之事，前因东豫各省匪踪未靖，总督远驻保定，兼顾为难，特设三口通商大臣驻津筹办，系属因时制宜。而现在情形则天津洋务海防较之保定省防关系尤重，必须专归总督一手经理，以免推诿而专责成。著照所议，三口通商大臣一缺即行裁撤，所有洋务海防各事宜，著归直隶总督经管，照南洋通商大臣之例，颁给钦差大臣关防，以照信守。[1]
这个上谕说明了当年三口通商大臣设置专职的原因以及现在照南洋通商大臣之例改为兼职的必要。撤销三口通商大臣专职是清政府外交体制的一个小变化，改由直隶总督兼任则是这个地方官职权的一项大扩充。直隶总督兼任三口通商大臣从此成为定制。恰巧此时李鸿章接任直隶总督之职，这道上谕第一个在他身上落实，他因缘成为晚清时期的直隶总督兼北洋大臣的第一人。
北洋通商大臣的职权，除统办直隶省交涉事务、三口通商事务等以外，还“掌北洋洋务、海防政令，凡津海、东海、山海各关政悉统治焉”，又“凡招商之务，则设局派员以经理之。其安设各路电线亦如之”。[2]地方督抚职掌的这种变化，既是当时中国半殖民地半封建社会程度日益加深、民族危机空前严重的反映；也是清朝中央政府权力逐渐下移、对地方督抚日益依赖的表现。
南北洋大臣设立后，兼任这两个职位的两江总督和直隶总督的地位开始远远高于其他督抚。
直隶拱卫京师，两江坐镇东南，直隶总督和两江总督分兼南北洋大臣，分担了中央政府很大一部分外交事务，可以代表中央政府与外国谈判、立约，办理有关通商、划界、教案等事宜。这两个大臣由于有西方列强作后盾，又操纵地方军政大权，使清朝中央政府不得不从对其限制转为依赖，遂使本应中央政府掌握的外交权力落入了地方疆吏的手中，这给督抚造成直接接近列强的机会，使其逐步成为列强控制清政府的桥梁，成为列强侵略势力依赖与拉拢的工具。
南北洋大臣的职权转入到地方督抚手中后，其实际作用与清政府设立之时的愿望完全相反。尤其是北洋大臣，除了有与南洋相同的职掌外，还兼顾北方洋务、北方海防、招商事务等，其职权远远超出了交涉、通商事务的范围，也超出了直隶或三口的范围之外，加上招商、各路电线等及发放外国人护照均属全国性的事务，实权已在南洋大臣之上。他们一方面向列强频送秋波，开怀结交，一方面又极力以此左右朝政，把持国家对内对外政策的制定及实行，逐渐成为清朝政府不得不依赖的主要支柱，成为西方殖民主义者在中国政府内部的代理人，这种情况，对以后的晚清时局产生了重要的影响。
有大量资料可以说明，在“南洋”、“北洋”二者之中，“南洋”虽然形成了以刘坤一为首的湘军地方势力和以张之洞为首的自强军地方势力，但因清廷往往利用湘、淮两系以及自强系与湘、淮系之间的矛盾，以操纵平衡，表面上对各系的重要人物都加以重用，但做法上却屡次更换两江、湖广总督，不是由某一个人或某一派系长期把持，所以“南洋”一直没能形成一种能够左右全国局势的地方势力。“北洋”则不然。在北方，直隶总督兼北洋大臣的位置，近在京畿，地位重要。从同治九年（1870年）至光绪二十一年（1895年）间，一直由李鸿章担任，有20多年没有变动，因此，北洋集团的历史，可一直追溯到曾国藩、李鸿章为首的湘军、淮军集团。因为北洋集团主要人物的前辈大多都是以办团练起家，借镇压太平军和捻军而发展起来的。他们的事业、成就、思想、行为方式等不可能不影响到后辈。尤其是李鸿章坐镇北洋，权倾中外，举办洋务，发展实力，“独主国事数十年，内政外交，常以一身当其冲，国家倚为重轻”。[3]更是对清末崛起的以袁世凯为首的北洋集团的离心中央产生了十分重要的影响。
清政府设置南、北洋通商大臣之初，刚刚驻进北京的英、法等国公使曾表示不与他们商办公事，不与他们发生关系，坚持只与中央政府打交道。在一段时间里这些公使的确坚持了这个立场。李鸿章任直隶总督兼北洋大臣之后，这个情况渐渐地发生了变化。《烟台条约》的签定解决了马嘉理事件后折磨中英关系长达一年半之久的争端。主管国家外交大政的总理各国事务衙门办不成的事却由地方督抚李鸿章办成了，李鸿章的外交权力和权威从此得到外国人的认可，他们越来越喜欢同他打交道。在一些外国人的眼中，李鸿章成为清朝官员中第一号外交家，天津的直隶总督衙门成了清政府真正的外交部。李鸿章越来越受到外国人的赏识，外国人的赏识又进一步提高了李鸿章在清王朝统治集团中的地位，这就是他的淮系集团在国家的政治生活中越来越受到重视的一个奥秘。
在这种情况下，同治九年（1870年），朝廷发布上谕，明确规定：
通商大臣业已裁撤，总督自当长驻津郡，就近弹压，呼应较灵。并著照所议，将通商大臣衙署改为直隶总督行馆，每年于海口春融开冻后，移扎天津，至冬令封河，再回省城；如天津遇有要件，亦不必拘定封河回省之制。李鸿章现任直隶总督，当懔遵此次改定章程，将洋务事宜悉心筹划。海防紧要，尤须统筹全局，选将练兵，大力整顿。[4]
这里确定了直隶总督的保定、天津两地轮驻制，当时在全国是独一无二的。朝廷明令规定直隶总督不仅掌管地方事务，而且参与全国外交活动。尤其是将筹划洋务、海防、选将练兵、统筹全局大权的交与，这不仅为李鸿章淮系集团的发达奠定了基础，更是为后来从“淮系”分离出来的“北洋集团”的发展提供了法律与政令上的保证。后来袁世凯开府北洋，北洋集团所以能够迅速获得发展，其真正根源正在于此。
对待外国事务由排斥到被迫接纳，清政府付出了整整20年的宝贵时光。最高统治者从乾隆五十八年（1793年）乾隆皇帝拒绝马戛尔尼作为英使进驻北京，到咸丰十年（1860年）咸丰皇帝在炮舰的威胁下被迫设立总理各国事务衙门、允许外国公使进驻北京，中国方面已经白白地付出了67年的黄金般的时间。由于闭目塞听，拒绝睁眼看西方，不敢正视自己的缺点，清朝统治者付出的代价实在是太大啦。它让中国失去了最好的发展机会，也延误了统治者通过努力达到维护与挽救其统治的最终目的。
[1] 《筹办夷务始末》（同治朝）第78卷，第24—25页。
[2] 张德泽著：《清代国家机关考略》，学苑出版社2004年版，第275页。
[3] 《清史稿·李鸿章传》，中华书局1976年标点本。
[4] 《筹办夷务始末》（同治朝）第78卷，第28—29页。
三、与湘系集团之博弈
同、光年间，清王朝虽然确立了垂帘听政制度，镇压了太平天国革命，恢复了战前极端的君主专制制度，但无法改变在战争过程中失落到地方督抚手中的权力的现状，也无法改变整个权力构成上的外重内轻的局面和政权结构呈现出的分权状态。面对中央与地方关系中这种不正常的状况，在镇压了太平天国、渡过了统治危机之后，以慈禧太后为首的中央政府，就开始了力争改善其软弱无力的处境，力图最大限度地恢复中央权威，重新调整统治阶级内部的权力分配关系，采取了一系列控制地方督抚势力膨胀的政策。
这些措施主要表现在：
（一）裁湘军恢复绿营
攻陷天京硝烟方散，高层满汉统治集团内部就开始了极为激烈的争夺兵权的斗争。这包括削弱勇营和恢复绿营两个方面的内容。湘军集团拥有巨大军政实权，几与清廷形成双峰对峙，因而出现相当紧张的局面；并且积累已久的其他内外矛盾，这时也一并爆发出来。作为湘军集团首领，又战功高、军权大、地盘广的曾国藩，自然就成为众矢之的。正如曾国藩的心腹亲信赵烈文所说：“同治改元至今，东南大局日有起色，泄沓之流以为已安己治，故态复萌，以私乱公，爱憎是非，风起泉涌。修往日之文法，以济其予夺之权。数月之间，朝政一变。于是天下识时俊杰之士，皆结故旧，弛竿牍，揣摹迎合以固权势而便兴作，外之风气亦一变……大难即稍夷矣，事功见不鲜矣，袖手之徒改而争先，忌惮之心亦为慢易，则疑谤渐生，事多掣肘，必然之势，初不因权重之故也。”[1]尤其是以满洲贵族为主体的清廷中央直接掌握的军队——八旗、绿营在太平天国的打击下，早已基本瓦解，唯一可依赖的僧格林沁军，质与量两个方面，又大大落后于湘军。力量对比上这种明显的劣势，使满洲贵族对湘军集团，特别是对曾国藩兄弟二人，不能不产生戒备的心理，视为潜在的对手。这样，曾国藩集团就面临着两种选择：要么赶快裁军，以打消清政府和各方面的顾忌与不安；要么起而反叛清中央政府，进而取而代之。曾国藩既然不愿反抗和冒险，就不能不赶快裁撤自己的军队，以打消清廷的疑忌心理。事实上，富有政治经验的曾国藩，在攻下天京19天后，即奏请裁撤最让清廷不放心的曾国荃军，紧接着又让乃弟告病乞休，带所部先撤之勇回籍。至同治五年（1866年），不仅曾国藩直辖军2万人裁撤几尽，且左宗棠湘军及湖南、湖北、江西、四川等省湘军也相继大量裁撤，50多万湘军，除李鸿章淮军已自成体系不计外，留存的不过10余万人，而且这10多万人又是驻防各地必不可少的人数。这样，清廷的戒备与疑忌心理，自然也就大为缓解。言官等对曾国藩湘军集团的多方责难，也就烟消云散，一了百了啦。
与此同时，清政府还为恢复绿营额兵进行了一番努力。自湘军攻陷安庆、对太平军稳操胜券以来，不断有人奏请恢复绿营额兵。同治元年（1862年）江西巡抚沈葆桢奏请整顿江西绿营，其后未能按计划实施。同治二年（1863年）又有人要求恢复浙江绿营，左宗棠以暂行裁汰绿营额兵复奏。同治三年（1864年）先是安徽巡抚唐训方转呈僧格林沁的咨文于两江总督曾国藩，要求恢复安徽绿营，接着湖北巡抚严树森又奏请补充江苏、浙江、安徽等省绿营额兵，清廷令各省督抚妥议具奏。两江总督曾国藩会同安徽巡抚上奏提出，“安徽原设绿营额兵散亡殆尽，应仿照浙江成案，溃卒不赀准收伍，间存零星孱弱之兵，即予一律裁撤，其营汛将缺出，并请暂缓叙补，统俟一二年后军事大定，或挑选勇丁，或招募乡民，次第简补，以实营伍而复旧制。”这一年，山东巡抚阎敬铭还曾奏请“饬多隆阿募北方将士，教之战阵，择其忠勇者，补授提、镇、参、游，俾绿营均成劲旅”，以矫“专用南勇”之弊，兼杜“轻视朝廷之渐”。[2]不料，多隆阿该年死于陕西周至，僧格林沁次年死于山东菏泽，这一切使清廷撇开湘淮将领而恢复绿营旧制的幻想化为泡影。与此同时，清政府还曾令直隶总督刘长佑挑选直隶绿营，组建六军，冀成劲旅。但由于兵、户两部的干预，改造很不彻底，致使腐败依旧，战斗力太差，在西捻军面前一触即溃，实验遭到失败。同治七年（1868年），捻军彻底失败，清廷下令裁撤淮军，但很快发现，撤勇之后别无劲旅可资调用，不仅京畿空虚，整个清王朝亦将失去军事支柱，只好收回成命，令湘淮军驻扎各地，维持统治秩序。迨至同治八年（1869年）曾国藩就任直隶总督重新练兵时，清廷只好同意奏请，挑选绿营精壮，完全按照湘军营制，由湘军将领进行训练，彻底割断同原绿营的一切联系。虽兵源来自绿营，但营制、风气全变，故而改名练军，再不是原来的绿营额兵。此后，虽仍保有一部分绿营，但总的来讲，清政府恢复绿营额兵旧制的努力遭到了失败。
（二）利用、抑制、打击、分化、瓦解地方实力派集团
清政府既然无法收回在战争过程中失落到地方督抚手中的权力，又不愿意使自己就这样处于软弱的地位，因而，就要利用自己至高无上的地位，千方百计地抑制地方督抚，借以维护清王朝的统治。其主要措施就是利用与制造各种矛盾，运用驾驭之术，使地方督抚，特别是湘淮两大集团，相互制约，以达到分而治之的目的。主要表现在：
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1.袒沈压曾。沈葆桢本属曾国藩的幕僚，曾国藩曾经重用他征收厘金、办理营务，后又保奏他担任江西巡抚。同治三年（1864年）三月，正当曾国藩粮饷困难、日夜忧惧、围攻天京之役功亏一篑之时，沈葆桢未经协商，突然奏准将原解安庆粮台的江西厘金全部截留，留充本省之饷。曾国藩闻讯惊慌，上疏力争。清政府乘机偏袒沈葆桢，不仅将曾国藩经办的江西厘金全部划拨归沈葆桢使用，还指示户部对曾加以刁难，使曾背上广揽利权、贪得无厌的恶名。由此引发了曾、沈之间的一场内争，致使二人关系从此破裂，而清政府则坐收渔人之利。
2.抑曾扬左。清政府分化曾国藩集团的政策，除了佑沈压曾之外，还有一条，这就是抑曾扬左。左宗棠生性狂傲，自视甚高，长期以来，对曾国藩在这个集团中的领袖地位，心中很不服气，不时发起挑战。清廷正好利用这种矛盾，一方面对曾氏兄弟加以抑制。另一方面，又不断对左宗棠加以重用。在使曾国藩的亲信纷纷落职的同时，又将左宗棠及其亲信安置到曾氏亲信原来的位置上，从而达到分而治之的目的。
3.抑湘扬淮。李鸿章及其淮系军队本为曾国藩一手提拔而成，但李鸿章自成山头后便对曾国藩阳奉阴违。正是根据这种情况，清政府设下抑湘扬淮之策，利用李鸿章打击曾国藩与其他湘军将领，从而达到分而治之的目的。从同治八年至同治十三年（1869—1874年）总督的任命中便可充分体现出这一点。在这6年中，两江、陕甘和云贵三总督，分别为湘军集团曾国藩、左宗棠、刘岳昭等人出任，而直隶除了曾国藩有一年多担任总督外，和湖广一起则归李瀚章、李鸿章二兄弟。而早在同治三年（1864年）时，湘军集团就已有6位总督，淮军集团尚还无1人担抚总督职务。清廷这样的安排自有其深意，让李氏兄弟同膺重任，不仅是以罕见的殊荣笼络之，而且还有平衡湘淮二集团的一面。更何况李鸿章在同治十三年（1874年）又升至殿阁最高的文华殿大学士，而此时曾国藩还只是等级稍次的武英殿大学士。不仅如此，清廷还重用李鸿章为直隶总督兼北洋大臣，让其参与中枢大政。这样抑湘扬淮，除了李鸿章为人圆滑、长袖善舞外，更主要是淮军集团为后起之秀，资历声望、军政实力等都还远不如湘军集团，让之处于较优的地位，就可以起到有力的平衡作用。
（三）扶植清流派，从舆论上抑制地方实力派
清廷制约地方实力派的招术还有以文制武，即以言官、御史、词臣从舆论上制约地方实力派。在清朝中央政府中，除掌握实权、津要的军政官员外，还有一部分可以制造舆论的力量，如都察院六科十三道监察御史、詹事府所属词臣等。他们地位虽然不高，既无决策权又无执行权，但他们可以接近朝廷，上书言事，参与一些问题的讨论。而御史还可以风闻奏事，不会因言而获罪。所以，他们所奏无论对与不对，朝廷采纳与否，内阁一旦发抄，便经由《京报》风闻全国，形成一种舆论的力量，即所谓的“清议”。任何官员，一旦受到舆论的贬损，便会在政治上陷于被动，重者丢官，轻者降调，最低也会影响自己的前程。因而，一般人都害怕受到清议的指责。掌握皇权的慈禧太后，不可能不对之加以发挥和运用。
事实上，面对积重难返、外重内轻的权力格局，同治三年（1864年）以来，慈禧太后即注意刻意培植和利用清议的力量，制造舆论，操纵形势，以达到打击和控制握有重权的地方实力派的目的。
同治四年（1865年），醇亲王奕譞指示其爪牙蔡寿祺首先发难，毫无根据地指责湘军元老陕西巡抚刘蓉向权贵行贿，并对曾国藩、曾国荃、骆秉璋、李元度等人大加非议责难，要求清廷“振纪纲”，对他们严加训诫，甚至给予处分。其打击湘军集团，剥夺他们的权力，树立清廷的纪纲之意图十分明显。
同治五年（1866年），正当清廷与曾国藩集团之间因曾国荃参劾满员湖广总督官文关系骤形紧张之际，曾国藩又剿捻受挫。京中御史乘机纷纷上疏弹劾曾国藩，致使曾国藩心怀惊惧，有苦难言。
同治九年（1870年），曾国藩因办理天津教案对外妥协，又受到清流派的猛烈攻击，致使曾国藩忧惧成病，从此心灰意冷。清廷这种用清流派制约地方实力派的做法，引起了曾国藩集团的大为不满。郭嵩焘在给曾国荃的信中就说：历观言路得失，“敢直断言曰：自宋以来，乱天下者言官也。废言官，而后可以言治。”“唐宋之言官虽嚣，尚不敢及兵政。南渡以后，张复仇之议、推陈兵事，自诸大儒倡之。有明至今承其风，持兵事之短长尤急。末流之世，无知道之君子正其意而息其辩，覆辙相循，终以不悟。”“文宗初基，东南糜烂，天下岌岌。朝廷怀恐惧之意而出之以端简，百官慑于大难之骤兴，瞻顾却立，而抑不敢肆其嚣嚣。金陵之功甫成，士大夫谓自是可以长享无事，而议论嚣然。言路之气日张，时事亦愈棘矣。”[3]对清流派的无端攻击，曾国藩虽然心中不满，但也不敢据理抗争。曾国藩之所以这样做，正是他老于仕道之处。因为他深知，在仕途上，越是功高权重，就越是要小心谨慎，稍有不慎，就会被御史所弹劾。如要上疏抗辩，又往往言多必失，愈加被动，甚而招来他祸，受屈更大。如此看来，慈禧太后挟居高临下之势，行以言官压制地方实力派之策，在内轻外重已成定局的情况下求得中央与地方之间某种平衡和暂时的稳定，还是行之有效的。
太平天国以后，经过慈禧太后的努力调整，中央政府的权势的确有所回升，地方督抚的任免大权仍然牢牢操于中央政府的手中，地方督抚还不敢公然与中央抵抗。但这并不能，也不可能改变清廷大权旁落地方的这一历史事实。中央与地方的关系仍然在不断的冲突与调整中发生着变化。国家权力，仍然在不断地向地方倾斜。
[1] 赵烈文：《能静居日记》，同治三年四月八日。
[2] 《清史稿·阎敬铭传》卷438，中华书局1976年标点本。
[3] 郭嵩焘：《养知书屋文集》第10卷，光绪十八年刊，第28—30页。
四、与淮系集团之博弈
在太平天国运动、捻军起义被镇压下去之后，从19世纪60年代到90年代，清政府以“自强”、“求富”、“新政”相标榜，从中央到地方，掀起了一场影响中国近代历史进程的洋务运动。这场运动在中央以奕訢为代表，在地方以曾国藩、李鸿章、左宗棠、丁日昌、沈葆桢、张之洞、刘坤一等人为代表。他们先后建立了一批近代军事工业和民用企业，创建了新式的海陆军。洋务运动是清政府挽救危亡、企图重振雄风的一次努力，也是一次权力再分配的大好时机。在此期间，一方面，中国社会出现了变革的需求，原有的政治经济体制随着形势的发展必须相应发生变化；另一方面，在内忧外患的客观形势面前，中央政府对原有体制却没有适时作出合理的调整。在这种局面下，地方势力迅速填补了这一空缺。中央与地方关系暗流涌动，较前又有了一些新的变化，出现了一些新的特点。这些变化和特点，对清末政局的走向产生了十分重要的影响。
（一）中央政府方面，慈禧太后继续努力恢复中央高度集权的体制
1.扩大总理各国事务衙门权限，逐步收回地方督抚的对外交涉权力。
总理各国事务衙门，于咸丰十年（1860年）十二月成立，至光绪二十七年（1901年）改组变名为外务部，共存在40年。总理衙门的成立，从对外关系来说，标志着清政府传统的对外关系的终结和近代对外关系的确立；从对内关系来讲，则是因为大批汉族地主官僚担任督抚，负责办理对外交涉事宜，引起满洲权贵严重不安的结果。从官员的来源来看，总理衙门从主管官员总理大臣到办事官员都仿照军机处的办法由皇帝从内阁、军机处、各部院满汉大臣中指派专人兼任；从机构的编制来看，总理衙门与军机处一样，官员的设置分为大臣和章京两级；从职权方面来看，总理衙门也与军机处一样，都是皇帝直接指挥的中枢机构。总理衙门在处理事务的手续上虽然不能越过军机处，各处的文件都要经过军机处转达总理衙门，但是军机处不能过问外交事务。这样，在实际上总理衙门与军机处就形成分工，总理衙门专管对外事务。
在洋务运动期间，为了达到控制地方的目的，总理衙门管理的范围和权限大大膨胀：财政经济方面，有办理通商税收事务之权；外交方面，所有对外通商、交涉、条约谈判与签字，乃至使臣的接待等等，全由总理衙门经办；军事方面，兼掌兵部事务，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门主之；司法方面，中外案件交涉一并兼管；营造方面，主持船政、铁路、矿务等事务；文教方面，兼掌教育之权。尤其重要的是，总理衙门还拥有直接或间接指挥地方的权力。各省将军、府尹、督抚、通商大臣、钦差大臣应办事件，必须随时咨报京城总理处。各海口内外商情并各国新闻报纸，无论汉字及外国字，钦差大臣及通商大臣并各该省将军、府尹、督抚均按月咨送总理处。从制度上说，通商大臣直接对皇帝负责，不是总理衙门的下属成员，但在洋务运动时期，通商大臣所有上奏事件均需会咨总理衙门。这样，总理衙门的设立与职掌范围的扩张，就分取了地方督抚的许多实际权力，有利于中央加强集权和对地方实行较为有效的控制。
2.设立北洋通商大臣，以分南洋通商大臣的权力。
道光二十年（1840年）英国发动的第一次鸦片战争，打乱了清王朝的统治系统，引起了地方督抚职掌的变化。战前，有关对外交涉多由中央的理藩院、鸿胪寺等负责办理，外国使臣由礼部和理藩院安排接待。地方督抚除两广总督稍有例外，都无对外交涉的权力。从澳门来的外商，外国商务使节如有请求、交涉事宜，只能通过广州十三行的行商代陈，再由两广总督或广东巡抚转奏，请命皇帝。鸦片战争中，英国侵略军沿海北上，清廷不得不下令沿海沿江各省督抚相机“羁縻”、“开导”。于是直隶总督琦善、两江总督伊里布先后同英军谈判交涉。道光二十二年（1842年）七月，道光帝命令两江总督耆英与伊里布同英国签订了中英《南京条约》。继后又命令他们同美、法等国签订了《中美望厦条约》与《中法黄埔条约》，打破了地方督抚从不与闻外交的格局和传统的做法，开创了地方官员参与对外交涉的先例。道光二十四年（1844年），清政府设立五口通商大臣后，将派驻广州、厦门、福州、宁波、上海五个口岸办理通商、交涉事务的钦差大臣，改由两广总督兼任。咸丰九年（1859年），五口通商大臣随着对外贸易经济中心的转移，改而移驻上海，并由两江总督兼任。从19世纪50年代以后，经过镇压太平天国的战争，汉族地主势力有了较大的发展。兼任五口通商大臣的督抚如叶名琛、黄宗汉、何桂清、薛焕、曾国藩、李鸿章等都是汉族官僚。尤其是曾国藩、李鸿章坐镇两江，大权包揽，频频开怀交纳外人，不能不引起清廷的疑虑。于是，清政府采取分权政策，把通商大臣一分为二，南北各一，以消夺汉族地方官僚在洋务外交方面的过重权力。在讨论薛焕担任南洋通商大臣一职时，奕訢就说过：通商交涉者若由两江兼任“事务更繁，诚恐该督曾国藩兼司其事，非特鞭长莫及，并虑未能谙悉夷情”[1]。其实，这里“并虑未能谙悉夷情”是假，害怕汉族地方官僚权力过大是真。清政府正是借设立北洋通商大臣一事，削减东南督抚尤其是湘系集团的对外交涉权力，以防止他们与列强结交而尾大不掉。因此，三口通商大臣开始时设为专职，并由奕訢得力帮手、侍郎衔候补京堂满人崇厚担任，负责管理天津、牛庄、登州三口通商交涉事务，阴与“南洋”抗衡，旨在分南洋通商大臣的通商交涉权力。
3.化勇为兵，将地方督抚开创的勇营体制纳入中央集权的系统之中。
早在太平天国时期，清政府就开始了重整绿营，裁抑湘勇的努力。自湘军攻陷安庆、对太平军稳操胜券以来，在朝廷授意下就不断有人奏请恢复绿营额兵。同治元年（1862年），江西巡抚沈葆桢奏请整顿江西绿营；同治二年（1863年），又有人要求恢复浙江绿营；同治三年（1864年），先是安徽巡抚唐训方转呈僧格林沁要求曾国藩恢复安徽绿营在先，接着又有山东巡抚阎敬铭奏请招募北方将士。再后，以复绿营抑湘勇之势紧锣密鼓地展开，只是由于多隆阿、僧格林沁先后在与太平军作战中战死，加上湘、淮集团极力抵抗才未能如愿。在太平军、捻军被平定后，清廷开始大肆裁减湘、淮二勇。后来鉴于已无兵可用、兵不如勇的状况，决定改变政策，改裁为留，将勇军改为防军，承认其为国家的经制之兵，从制度上、饷源上把之纳入中央的控制之中。同时，清廷还加快了改造绿营的步伐。同治四年（1865年），清政府兵部、户部召开会议选练直隶六军，确定了“练军”的名称。在实行改勇营为防军、整顿绿营为练军的同时，在军事工业方面，为了改变以曾国藩、李鸿章为代表的汉族地主武装迅速膨胀的局面，清廷又急于建立由中央直接控制的军事工业。同治五年（1866年），恭亲王奕訢奏准在天津设局制造各种军火，由三口通商大臣崇厚负责筹划。崇厚奉旨后，一面觅雇工匠，购地建厂；一面购买机器，开始建立中央自己的军工。他首先委托英国人密妥士赴英采购机器，不久又听取了就近采办的建议，在上海、香港等地也购买了一部分机器。同治九年（1870年）筹建工作基本完成，自英国购买的机器安置在天津城东贾家站，是为东局，规模较大，自上海、香港购置的机器安置在城南海光寺，是为西局。两局都是天津机器局的一部分。
4.设立海军衙门，把几支由地方分掌的海军权力收归中央政府管辖。
中国创建海军，始于曾国藩的购舰之议，当挫于英国企图控制中国海军的阴谋后，曾氏复认为与其购买外国船舰，还不如自己购其机器自行制造为宜，开始选觅能工巧匠，进行战船制造的实验。此后，同治五年（1866年），左宗棠设立了福州船政局，与此同时，李鸿章在上海开办了江南制造局，中国海军开始筹办。到光绪十年（1884年），由地方创办的水师已经初具规模，北洋海军有战舰14艘，分驻大沽、旅顺、营口，管辖奉天、直隶、山东海面；南洋海军有战舰17艘，分驻江宁、吴淞、浙江等地，负责东南沿海一带海面；福建海军有战舰11艘，负责守卫海口与巡守台湾、厦门及琼崖海面。在这种情况下，光绪十一年（1885年），清政府决定设立海军衙门，把地方控制的水师大权收归中央。九月，清廷任命醇亲王奕譞为总理海军大臣，庆亲王奕劻、李鸿章为会办大臣，满人善庆及曾纪泽为帮办。清政府这样的人事安排，用意很深，一方面加强了统一领导，使大权归于中央；另一方面又限制了李鸿章、曾纪泽、左宗棠等地方汉人督抚制约海军的权力。但是，由于醇亲王奕譞昏庸无能，对海军事务一窍不通，奕劻又唯唯诺诺，善庆地位很低，因此，海军衙门名义上是管理和指挥全国海军的机构，实则无权，权力仍操纵在当时最大的地方实力派李鸿章等人的手中。
5.从财政上剥夺地方的利源。
由于太平天国战争时期地方财政的增长，奏销制度的松弛，中央政府已经无法掌握全国各地的财政收支的准确情况，这就大大地影响了中央政府的财政收入。为了改变这种现状，洋务运动时期，清政府采取了中央与地方专项经费和税收分成的办法，以此为途径来改变地方财政权力过大的情况。
本来，在清朝财政制度中，本无中央专项经费之名，地方存留之外，统归中央调度，无须设专项经费名目。偶设专项经费名目，也只是中央从各省报解银数中专列一会计科目，以便核算，无关乎解协饷制度。而同治以后所设专项经费，则是由中央规定一项专项经费的总额，然后分摊到各省关，在形式上仍采取指拨的方式。这是在承认地方财政利益的前提下，用于确保中央财政需要的一种变通措施。这种专项经费，是根据户部已掌握的各省关的“的款”（确有款项）来进行指拨的，至于指拨之后地方财政有无机动的非经制开支，户部是不管的。洋务运动时期，中央专项经费主要有京饷、固本京饷、东北边防经费、筹备饷需、加放俸饷、加复俸饷、京师旗营加饷、海防经费、备荒经费、船政经费、出使经费、铁路经费、内务府经费等10余种。这一时期中央政府向地方所摊派的各项专项经费，是为了确保各省新增收入中中央财政所占的份额。
在国家的税收分成问题上，太平天国战争时期，各口洋税大多为地方截留，中央几乎无从染指。对此，清政府自然十分不满，但迫于客观情况，清政府还是容忍了下来。战争过后，清廷立即通过对外赔款，间接地取得了四成洋税的支配权。到同治五年（1866年）赔款偿清以后，四成洋税就成为清政府直接控制的重要财源。在子口税与厘金问题上，清政府也不满足“厘金征收利归督抚，而子口税收入，利归中央”的现状。咸丰八年（1858年），中英签定《天津条约》，根据条约规定，洋货进入内地，在交纳了子口税之后，不再需要交纳厘金。通过这项规定，清廷实际上就把原来一部分属于地方财政的收入重新转移到了中央政府的手中。这充分反映了清廷对地方财政的攘夺情况。
6.继续运用操纵、平衡之术，控制、操纵几个主要的地方集团。
洋务运动时期，鉴于湘系集团的强大，清廷采取的对策是“扬淮抑湘”与“扬左抑曾”，用分化瓦解手段，来迫使曾国藩始终如履薄冰，不敢稍有非分之念。到了19世纪80年代，随着湘军的裁抑，曾国藩的死去，湘军集团已构不成对朝廷的威胁。随着李鸿章的淮军集团的膨胀，清政府又采取了“扬左抑淮”、“用左制李”的政策，扶植左宗棠的湘军集团与李鸿章淮军集团抗衡。最明显的例子就是在海塞防之争问题上，清政府针对左、李二集团的利益分别加以操纵，既使李、左各自发展，分别发展海防与收复新疆，控制西北；又使二者互相竞争，各不相让。为了制约李鸿章，清政府甚至两次调左宗棠入驻中枢，并发展福建水师，“益扬左以抑李”[2]。只是由于左宗棠为相能力甚差，老朽不堪，而未能满足清廷制约李鸿章集团的目的。醇亲王奕譞就曾经说过：“湘淮素不相能，朝廷驾驭人才正要如此。似宜留双峰插云之势，庶收二难竟爽之功。否则偏重之迹一著，居奇之弊丛生。”[3]到了80年代中期，随着左宗棠的去世，湘系集团势力衰落，洋务派形成了淮系一支独秀的局面。最高统治者慈禧太后又取扶植洋务派后起之秀张之洞的政策，以期达到牵制淮系势力的目的。如光绪十五年（1889年），张之洞调任湖广总督，他在两广总督任上筹建中的枪炮厂发生去留问题。继任两广总督李瀚章对办洋务并不热心，不愿接办，但他积极建议将枪炮厂移往北洋，由胞弟李鸿章接管，李鸿章喜不自尽，立即响应。总理海军衙门大臣醇亲王奕譞对淮系势力过分膨胀十分担忧，有意扶植张之洞，以便与之抗衡，乃暗示张之洞继续办枪炮厂。张之洞随即要求枪炮厂移鄂，所需款项仍由粤省垫付，海军衙门和户部会同批准了张之洞的要求。最后，厂址选在汉阳大别山麓，光绪十九年（1893年）全部建成，这就是湖北枪炮厂的由来。正是在清政府的扶植下，张之洞迅速组成了一个实力雄厚、自成系统的洋务集团。对慈禧、奕譞的这种掣肘裁抑，李鸿章大为不满，又无可奈何，甚至一度把希望寄于光绪皇帝亲政：“但冀因循敷衍十数年，以待嗣皇亲政，未知能否支持，不生他变。焦悚莫名。”[4]在甲午中日战争失败后，李鸿章在总结其举办的洋务运动失败原因时说：“我办了一辈子的事，练兵也，海军也，都是纸糊的老虎，何尝能实在放手办理？不过勉强涂饰，虚有其表，不揭破犹可敷衍一时。如一间破屋，由裱糊匠东补西贴，居然成一净室。虽明知为纸片糊裱，然究竟决不定里面是何等材料。即有小小风雨，打成几个窟窿，随时补葺，亦可支吾对付。乃必欲爽手扯破，又未预备何种修葺材料，何种改造方式，自然真相破露，不可收拾。但裱糊匠又何术能负其责？”[5]对慈禧太后及清流派的不满溢于言表。
19世纪八九十年代，洋务运动进入鼎盛时期。洋务运动使中国社会发生了重大变化，使人们的观念也发生了重大变化。洋务派对清王朝的内政、外交、军事、经济产生了越来越重要的影响。在这种情况下，清廷既要依靠洋务派，又担心洋务派失去驾驭，富于机诈的慈禧太后又玩弄起“以清议维持大局”的手法，鼓励一些大学士、言官和御使制造舆论，抨击时政，弹劾权贵，以此牵制洋务派。这是清流派产生和活跃一时的缘由所在。清流派一些主要人物如李鸿藻、翁同龢甚至进入枢府，而张之洞则既兼清流身份又拥有一方势力，更是让李鸿章的淮系不敢轻视。总的看来，慈禧太后在洋务运动时期运用此术对地方的操纵和控制还是起到了一定作用的。
[1] 宝鋆等：《筹办夷务始末》（咸丰朝）卷71，故宫博物院影印本。
[2] 秦翰才辑录：《左宗棠逸事汇编》，岳麓书社1986年版，第78页。
[3] 苑书义著：《李鸿章传》，人民出版社1994年版，第158页。
[4] 《复鲍华潭中丞》，《李文忠公全集》，朋僚函稿，卷15，第10页。
[5] 吴永：《庚子西狩丛谈》，岳麓书社1985年版，第107页。
五、中央与地方博弈之结果
大量资料表明，同治、光绪年间，清政府中央集权化所取得的效果微乎其微。
这是因为，在迅速变化的客观形势面前，中央政府没有能及时抓住机遇，建立一个指导与监督全国各地洋务运动的总机关，而是昧于世界大势，只知道通过下放事权来举办洋务，致使地方利益日益坐大。这主要体现在：
（一）清政府海关大权旁落，中央集权化的财政基础遭到严重削弱
清朝中央政府丧失海关行政权有一个过程。从19世纪40年代取消行商制度到60年代总税务司的建立，大致经历了三个阶段：
1.海关征税权的丧失阶段。鸦片战争以前，英商船到达广州，需要各自寻找行商作为担保。所有进出口税饷费均由行商代纳。战后废除行商制度，改为英商船应纳各项税饷，由英国五口领事官担保。按照这个规定，凡进出口船只的报关纳税、查验货物、发牌放行，都必须通过英国领事，中国海关从此失去了独立征收税饷、查验货物的权利。
2.地方海关被列强控制阶段。咸丰三年（1853年），上海小刀会起义，占领了上海及其海关。英美法三国趁火打劫，以协助中国征收关税为名，开始把侵略魔爪伸向上海的海关行政。咸丰四年（1854年），三国列强迫使清政府办理海关行政的上海道吴健彰答应引用外籍人员作为道台征税的“助手”，海关监督所发的一切文书，如无外籍税务司副署不生效力。这样，上海海关权从此就操纵到了外人手中。
3.中央海关进入列强囊中。咸丰九年（1859年），清政府被迫接受列强建议，任命英人李泰国为中国海关总税务司，咸丰十年（1860年）又正式批准在上海设立中国总税务司署。咸丰十一年（1861年），李泰国因病回国，总税务司一职长期由赫德担任。不久，天津、广州及长江与沿海口岸都设立了同样的机构。同治三年（1864年），总税务司迁往北京。从此，中国海关完全落入外人手中。清政府由此每年丧失了大笔的财政收入，中央国库顿虚，不得不愈加依赖地方征税而来的协饷京饷，中央集权化在一定程度遭到了很大的破坏。
（二）伴随着洋务运动，地方权力的增长超过了中央权力的增长
洋务运动的硕果基本上开在地方：咸丰十一年（1861年），曾国藩成立安庆军械所；同治四年（1865年），李鸿章在上海创办江南制造局、在南京创立金陵机器局；同治五年（1866年），左宗棠在福州创办福州船政局；同治十一年（1872年），李鸿章在上海创办轮船招商局；光绪四年（1878年），李鸿章在天津设立开平矿务局；光绪六年（1880年），李鸿章在天津设立电报总局；同年，左宗棠在兰州设立机器织布局；光绪八年（1882年），李鸿章在上海设立机器织布局；光绪十六年（1890年），张之洞建立汉阳铁厂，创办湖北枪炮厂；光绪十九年至光绪二十年（1893—1894年），张之洞在湖北武昌设立纺纱、织布、缫丝、制麻四局。洋务运动扩大了地方的经济和军事势力，使地方督抚在军事、财政、工业等方面有了更大的自主权。新增长的经济因素，不仅使某些封建官僚在发展自己的势力地位时得到了好处，而且也已成为实力派地方官僚的经济基础。因此，各地为了“确保利权”，纷纷发展和加强管理这些新的经济企业，而这种趋势则自然地调整着旧的地方行政的管理机构，从而构成了地方对清政府中央集权的更大反力冲击。洋务运动不仅没有使清中央政府收回散落在地方的权力，相反，地方从经济军事实力上更加有了独立的保证，这是清政府最初决策时所始料不及的。
（三）外交方面实权仍握在地方大吏之手
清政府虽然旨在收回和削弱汉族地方督抚的权力，但洋务运动期间的历史表明，清朝中央政府并未能达到这一目的。清廷设立北洋通商大臣，原意在于限制南洋大臣的权力，但这一成果却为时任直隶总督兼北洋大臣的李鸿章所享有。发展到后来，李鸿章办理每一项外交事件并不一定事先征得总理衙门的同意，相反，总理衙门几乎办理每一件事情都要向他通报情况，向他咨询，汲取他的主张，他在北京的外交中枢中也发挥着独一无二的影响。
（四）军事方面效果更差
清政府为了限制李鸿章等地方势力而设立的海军衙门，由于总理大臣醇亲王奕譞的无能而实际上为李鸿章等人所私有。而清政府旨在控制地方军工而令崇厚于同治六年（1867年）在天津设立的机器制造局，也在李鸿章任直隶总督后不断安插私人而居为己有。至于清政府化勇营为防军、整绿营为练军的结果，其军事力量也没有最终能够收回到中央政府的手中。只不过由过去的粮饷自筹变为由国家发饷罢了，这实际上更加有利于地方拥有和发展自己的军事势力。淮军在李鸿章直接掌握的30余年间，清政府何曾能够不顾李鸿章的意愿，能够调得动淮军？同治三年至同治四年（1864—1865年）间，清政府调刘铭传铭军归僧格林沁节制，李鸿章怂恿刘铭传抗旨不遵，乃至被谴责而不辞，就是明显一例。光绪六年（1880年），清政府召刘铭传统率淮军出关防俄，李鸿章又起而反对，清政府也无可奈何。光绪十年（1884年），清政府要南北洋派军支援台湾的抗法战争，李鸿章又推辞拖延，直到次年年初才派去800多人，但已无补于战局。尤其可笑的是，到了洋务运动后期，清政府自己也说不清楚淮系集团究竟拥有多少兵力、多少军饷。可见，清政府的化勇营为经制兵的计划是失败的。
（五）中央在财政方面的争夺亦宣告失败
对于中央向地方财政的夺权，地方督抚并不甘心，他们也想方设法地与中央抗争。如在前面提到的海关四成洋税问题上，在赔款清偿刚刚结束，淮军集团领袖李鸿章就迫不及待地要求从同治六年（1867年）起酌留二成给地方，其中一成作为江南制造总局的造船经费。同治八年（1869年）江海关二成洋税全数拨作该局经费。在子口税攘夺地方厘金的问题上，地方政府也并不是消极的接受，而是采取种种手段与中央政府争夺财源。子口税制度把原来由地方督抚掌握的部分财权转移到了中央政府手中，从开始就引起了厉害冲突。一位英国作者曾经评论道：“清廷通过子口税制度对地方财政的剥夺，使地方官厅遇到了无穷的烦恼，并且减少了它们的收入……对清朝的不满，也许就是由此而来吧。”[1]
在与中央争夺财权和财源的问题上，地方督抚往往无视中央政府与列强签定的协定，照样向进出口货物征收厘金，同时，他们还采取降低厘金税率的办法与子口税争夺税源。不仅如此，在子口税单适用范围扩大以后，地方督抚还采取了隐匿厘金的实收数来与中央政府争夺财权利益。光绪六年（1880年）户部就抱怨：“近年以来，核计抽收数目，遞形短拙，虽子口税单不无侵占，而此项款目本无定额，承办各员恃无考成，隐匿挪移，在所不免。查各省局卡散布外府州县，离省或数十百里，或千余里，倘疆吏不认真考察，但凭委员开报，其中弊病，何自周知。”[2]由于地方政府的抵制与地方洋务运动的开展，清政府企图剥夺地方财权，切断地方财源的目的并未达到。
经过洋务运动，省一级财政已经形成。这一时期，各省自立收支科目，自定收支标准，经理大量的地方收支，并且纷纷设立自己的财政、税收、金融机构，从而形成了中央与地方的两级财政体系。官办新式企业盈利，往往成为省级财政机关独占的特殊财源。在此基础上最终形成了清朝灭亡前各省大体独立的地方财政。此类地方财政，独立于国家财政之外，不向户部负责，不承担中央下达的财政指令，就本省所出以谋本省所入。地方占有独立的财源，自行征收、管理和支用税款，以供地方各项经费开支。这个变化结束了秦朝以来国家财政高度集权中央的格局，中央与地方的财赋权力分配开始步入了一个新的历史发展阶段。
在洋务运动的过程中，财政大权进一步落入地方督抚手中，户部、度支部经理的财政，远远不及各省。有人说：“整个北京政府之收入，不及海军衙门及直隶总督北洋大臣两个衙门收入之多。”此语并非无稽之谈。藩、运、粮、关等库被督抚控制后，户部本来还有几项直接收入，也陆续被各省所侵夺。清末户部的直接收入，“只有北京崇文门税关及各省所运之粮米，其余则全恃各省每年所解之京饷。”[3]这样，在镇压太平天国革命过程中开始瓦解的中央集权财政体制，经过洋务运动的一番巩固，便再也无法恢复了。清政府曾多次采取措施，试图恢复祖宗旧制，收回朝廷利权，均无结果，其原因即在于此。
[1] 〔英〕季南著，许步曾译：《英国对华外交》（1880—1885），商务印书馆1984年版，第259页。
[2] 朱寿朋：《光绪朝东华录》（一），中华书局1958年版，总865页。
[3] 刘厚生：《张謇传记》，上海书店1985年版，第56页。
第五章 变，未必通
一、穷则变
中国人第一次清醒地意识到现代化的巨大力量是在19世纪60年代之后，在此之前，欧美地区汹涌澎湃的现代化浪潮虽然已经通过各种渠道影响到中国，但统治集团就是放不下自大的架子，绝大多数中国人对此也显得无动于衷，虽然有极少数留心时务、初具世界眼光的士大夫对西方社会政治和风土人情作有一番研究与介绍，但对这个注定要引领世界新潮流的东西的认识还显得十分肤浅。相当一部分官僚士绅，对于西方的科技和物质文明一直采取贬低和不屑一顾的态度，对于西方的民主政体更是视为洪水猛兽。他们要么认为这些东西中国古已有之，不足为奇；要么断言它们纯属奇技淫巧，与中国国情不合。直到第二次鸦片战争后，这种情况才开始渐渐有所变化。
一部分疆吏，在军事和外交方面跟西人打了多年交道之后，才深切感受到，现在所遇到的对手，是“数千年来未有之强敌”，其“轮船电报之速，瞬息千里；军器机事之精，工力百倍，炮弹所到，无坚不摧，水陆关隘，不足限制”。尤为难得的是，个别务实派官员已朦胧地认识到，现代化是世界潮流，在西方国家已有近百年历史，中国走现代化道路也是大势所趋，刻不容缓。用他们的话说，中国正面临着一场“数千年来未有之变局”。李鸿章就曾这样认为：“泰西各国，皆起于弹丸之地，创造各样利器。未及百年而成就如此之精，规划如此之远，拓地如此之广。岂非举国上下积虑殚精、人思自奋之效乎？中国在五大洲中，自古称最强大，今乃为小邦所轻视。练兵、制器、购船诸事，师彼之长，去我之短，及今为之，而已迟矣。若再因循不办，或旋作旋辍，后患殆不忍言。”[1]总之，只有敞开国门，学习西方长技，走现代化道路，中国才能生存于今日之世界，否则只能被这股世界潮流淹没，导致亡国灭种。
事实上，19世纪60年代出现的“自强”运动，一直是以建立现代化军事防御体系为目标，围绕着器物层面展开的。同治、光绪年间，务实派官僚对现代化的理解，后来被人们总结为这样一条公式，即“中学为体，西学为用”。
到了19世纪末，在救亡课题的驱动下，中国出现了一批由旧式士大夫转化而来的近代知识分子群体。他们对现代化的认识比洋务派明显进了一大步。康有为在谈到近代西方各国的情况时，说过这样一段话：“然而是三百年间，适当欧人新世勃兴，科仑布则寻得美洲，渐乃觅得全球以增新识，意大利文学复兴后，新教出而旧教殆，于是倍根、笛卡儿创新学、讲物质，自是新艺新器大出矣。突人得大炮火药于蒙古而输之欧，于是破封建万千之侯垒，而王权成，腾扬丕天之革命波，而立宪遍于各国矣。至近世百年，诸欧治定功成，其新政新法新学新器，绝出前古，横被全球，其汽船、铁路、电线、汽球并出齐奏，绝地通天，欧人用以囊括四海，席卷大宇，无有留者。”[2]由此可见，康有为对西欧各国现代化从科学革命到政治革命再到工业革命的历史线索已经有了比较清晰的认识。不仅如此，康有为还强调，现代化是一场涉及各个领域的全面性变革，用他自己的话来说：“方今（中国）累经外患之来，天下亦知旧法之敝，思变计图存矣。然变其甲不变其乙，举其一而遗其二，枝枝节节而为之，逐末偏端而举之，无其本原，失其辅佐，牵连并败，必至无功。”为了说明这一点，他区分了“变事”与“变法”两个概念。“今天下之言变者，曰铁路、曰矿务、学堂、曰商务，非不然也。然若是者，变事而已，非变法。”所谓变事，就是仅仅在经济、技术层面进行变革，而变法则是有“规模”、有“条理”、有“纲领”、有“节目”、有“宪法”、有“章程”，“损益古今之宜、斟酌中外之善”的全面性变革。因此，“不变则已，若决欲变法，势当全变。……本末并举，首尾无缺，治具毕张，乃收成效。”[3]
梁启超在他的《过渡时代论》一文中则把现代化理解为“过渡时代”所特有的现象。他认为，欧洲各国近200年来均处在过渡时代，英国算是其中“顺流而渡”的国家，法国“乱流而渡”，德国、意大利和瑞士，则是“方舟联队而渡”，美国、匈牙利“攘臂凭河而渡”，东南欧小国门的内哥、塞尔维亚和希腊皆为“借风附帆而渡”。至于中国，过去一直处在“停顿时代”，“数千年来，常立于一定不易之域，寸地不进，跬步不移，未尝知过渡之为何状也。虽然，为五大洋惊涛骇浪之所冲击，为19世纪狂飙飞沙之所驱突，于是穷古以来，祖宗遗传深顽厚锢之根据地遂渐渐摧落失陷，而全国民族亦遂不得不经营惨淡，跋涉苦辛相率而就于过渡之道。故今日中国之现状，实如驾一扁舟，初离海岸线，而放于中流”。在世界范围的现代化大潮冲击之下，中国也已经进入了过渡时代。梁启超进一步指出，在这个过渡时代，有这样几件事有待国人去做：“语其大者，则民众既愤独夫民贼愚民专制之政，而未能组织新政体以代之，是政治上之过渡时代也；士子既鄙考据词章庸恶陋劣之学，而未能开辟新学界以代之，是学问上之过渡时代也；社会既厌三纲压抑虚文缛节之俗，而未能研究新道德以代之，是理想风俗上之过渡时代也。”[4]由此看来，梁启超把政治制度、思想学术、社会风尚的变革，当成现代化过程中首先要完成的几个重要环节。
1895年，中国在甲午战争中被日本打败。甲午战争的惨败结局，不仅强烈地震撼了朝野上下的心灵，也从根本上扭转了晚清士风。如果说，在甲午之前，中国的士大夫阶层还基本上生活在与现代文明相隔绝的传统世界里，“西学”的传播仅仅局限在沿海通商都市，其内容也仅仅局限于自然科学知识与基督宗教的话，那么，甲午以后，清朝野上下都在不同程度上走出了传统思想的窠臼，或多或少地认识到了现代文明的重要性。梁启超就说过：“吾国四十年大梦之唤醒，实自甲午战败、割台湾、偿二百兆以后始也。”鸦片战争以后一直死气沉沉的统治阶层与士大夫精英阶层，这时候终于骚动起来。
甲午战争以后的中国，由于《马关条约》的签定，德国对胶州湾的强占，使中国统治精英与士绅阶层产生一种前所未有的危机感，他们一致认识到了改革的重要性。例如军机大臣孙家鼐就说：“今日臣士愿意变法者，十有六七，拘执不通者，不过十之二三。”当时，在士绅官僚中广泛存在的看法是，中国只有通过更积极、更广泛的变革才能求得生存。这种共识，是自鸦片战争以来数十年所不曾有过的。最能说明这一事实的例子是，光绪二十一年（1895年）康有为在北京成立强学会后，参加强学会的不但有康有为、梁启超这样的知识精英人物，而且还有袁世凯、聂士成这样的军界将领，身任军机大臣或地方督抚要职的高层官僚如翁同龢、孙家鼐、李鸿藻、王文韶、张之洞、刘坤一等人也都成为强学会的会员和赞助人。强学会是自清王朝建立以来从未有过的政治参与的新形式，在清朝高度专制体制下，这种由民间自发组织的并由高级官员自愿参加的新型组织的出现，说明在民族与国家危机面前，士大夫阶层与官僚阶层已经共同携起手来。
不仅如此，一个值得注意的现象是，在甲午战争以后，甚至连那些以保守著称的人士，也开始出现了新变化：徐桐奏请调湖广总督张之洞入京来主持全国的改革；连于荫霖这样的极端保守的人士也认为，“徐图而渐更之”的“不立其名”的变法也还是可取的。这种社会心态的存在，表明进一步改革可能引起的人为的阻力实际上已经比过去大为减少，这无疑是体制创新的有利条件。在这样的情况下，光绪二十四年（1898年），在中国古老的大地上，康有为、梁启超等人终于鼓荡成了一次激进的维新变法运动。
这场改革运动虽然因为改革派的不成熟刚刚起步就遭受失败，但它对传统政治体系的挑战和威胁无疑是巨大的。在此期间，康有为先后给光绪皇帝上了37份奏折，在政治、经济、军事、文教等方面提出了28条实质性的建议。而光绪皇帝也尽可能地采纳了这些奏折，先后112次颁布“上谕”，从政治、经济、文化等方面进行全方位的变革。这些改革，最重要的包括：（1）政治上，确立政治变革的大政方针，进行相应的机构改革。（2）经济上，创设新机构，振兴工商业和农业，劝励工艺，奖募创新。（3）军事上，推进国防现代化。（4）文化上废除科举，建立新式教育制度。
以“百日维新”为高潮的这场政治变革运动，是鸦片战争以来中国现代化历程上的第一次全方位的尝试，它第一次把现代化政治意识传播给了中国社会；第一次唤醒了在传统专制政治下麻木数千年之久的中国知识阶层，并造就了中国第一代具有现代意识心态的知识分子；它运用朝廷权威，第一次通过全国性的社会动员，向传统政治文化和政治结构发起了全方位冲击，由此揭开了中国政治现代化的序幕。虽然这场变革因为多种原因而流产，但它对中国政治日后发展的历程，不是显得可有可无，而是显得十分的必要。
晚清政局的变化层层相因，一环扣一环，这种“链式反应”在戊戌政变以后显得尤为明显。
“百日维新”失败后，慈禧太后直接从垂帘听政走到前台，但是，从她重用保守派集团到义和团入京，再到八国联军之役和《辛丑和约》的签订，直至最后一批保守派首要人物按和约要求被处死、罢黜，这一连串事件的发展，仅仅是发生在短短几年之间的事。局势变化之快、结局之惨，这让慈禧太后深感意外、大为震惊，同时也使得她的政治态度跟以前相比来了个180度的大转弯。
光绪二十七年（1901年）1月29日，还在流亡途中的慈禧太后痛定思痛，经过慎重考虑，以光绪皇帝的名义发布了一道力求振作自强的上谕。这道上谕的发表，标志着清末新政的开始。
上谕大意内容是：
世有万禩不易之常经，无一成不变之治法。穷变通久，见于大易；损益可知，著于论语。
伊古以来，代有兴革。
我朝列祖列宗因时立制，屡有异同。入关以后已殊沈阳之时。嘉庆、道光以来，渐变雍正、乾隆之旧。大抵法积则敝，法敝则更，惟归于强国利民而已。
自播迁以来，皇太后宵旰焦劳，朕尤痛自苛责。深念近数十年积敝相仍，因循粉饰，以致酿成大衅，现正议和。一切政事，尤须切实整顿，以期渐致富强。懿训以为取外国之长，乃可去中国之短；惩前事之失，乃可作后事之师。
皇太后何尝不许更新损益科条？朕何尝概行除旧？酌中以御，择善而从。母子一心，臣民共睹。今者恭承慈命，一意振兴，严祛新旧之名，浑融中外之迹。
中国之弱，在于习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者庸人藉为藏身之固，而胥吏恃为牟利之符。公私以文牍相往来，而毫无实际；人才以资格相限制，而日见消磨。误国家者在一私字；祸天下者在一例字。
晚近之学西法者，语言文字制造器械而已，此西艺之皮毛而非西学之本源也。居上宽，临下简；言必信，行必果。服往圣之遗训，即西人富强之始基。中国不此之务，徒学其一言一话一技一能，而佐以瞻徇情面，肥利身家之积习。舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶？总之，法令不更，锢习不破，欲求振作，须议更张。
著军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情弊，参酌中西政治，举凡朝章、国政、吏治、民生、学校、科举、军制、财政，当因当革，当省当并，如何而国势始兴？如何而人才始盛？如何而度支始裕？如何而武备始精？各举所知，各抒所见，通限两个月内悉条议以闻，再行上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。
至西幸太原，下诏求言，封章屡见。而今之言者率出两途：一则袭报馆之文章；一则拘书生之浅见。指其病未究其根，尚囿于偏私不化；睹其利未睹其害，悉归于窒碍难行。新进讲富强，往往自迷始末；迂儒谈正学，又往往不达事情。尔中外臣工，当鉴斯二者，酌中发论，通变达权，务极精微，以便甄择。
倘再蹈因循敷衍之故辙，空言塞责，遇事偷安，宪典具在，决不宽贷。将此通谕知之。[5]
这道上谕表明：
1.经过庚子事变后，最高执政者慈禧太后在反思之余，态度已经发生了一个比较彻底的转变，这就是从原来的顽固守旧开始转向维新图强。上谕中虽然仍宣布康、梁为逆党，斥责康、梁变法为“乱法”，但并没有反对变法从新的意图，反而说：“所有一切自强新政，胥关国计民生，不特已行者亟应实力举行，即尚未兴办者亦当次第推广。”慈禧太后的这种做法主要是想将自己即将举行的新政与戊戌变法区别开来，其变法自强的愿望与主张是坚定的。
2.清廷终于敢于走出祖宗之法不可变的怪圈，不再拘泥于祖宗的成法。认识到了“法积则敝，法敝则更，惟归于强国利民而已”的正确性和重要性。
3.在总结过去洋务运动成败的基础上，进一步提出了向西方学习的主张。这道上谕希望突破洋务运动的藩篱，指出了“近之学西法者，语言文字、制造器械而已，此西艺之皮毛，而非西政之本源也……舍其本源而又不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶？”因此，富强之路、振兴之望在于必须舍西政之皮毛，而求西政之本源。
4.如何举办新政才能富强，清廷并没有十分成熟的主张。因而下谕要求军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚“各举所知，各抒己见，通限两个月，详悉条议以闻，再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行”。
可见，从文本的内容来看，这道上谕无论从哪个方面而言都应该算是清末新政的一个纲领性的文件。清政府的这个上谕，不仅对19世纪的改革作了全面的回顾与总结，而且也对20世纪的革新作了方向性的规定。清廷认为，正是由于思想上的抱残守缺与因循守旧，没有认识到全面改革与创新的必要性与迫切性，以至于舍弃本原而不学，学其皮毛而有不精。在此存亡之秋，兴衰之际，必须以西方文明为参照系，进行全面改革。这篇谕旨，大体奠定了清末新政进程的基调，是清廷针对庚子事变前后各方面压力重新寻找出路的一种自发行为。
光绪二十七年（1901年）4月21日，清政府又设立督办政务处，作为推行新政的最高权力机构。
从光绪二十七年—宣统三年（1901—1911年），十年间，清政府所实施的新政主要包括：政治和法律方面，改过去的“总理各国事务衙门”为“外务部”，班列六部之前；裁撤若干旧衙门，减少重叠和虚设机构；裁汰书吏差役，整饬吏治；废止苛刑，准许满汉通婚等。军事方面，停止武科举，裁汰制兵练勇；遍设武备学堂，编练新军；创办警察制度等。经济方面，在中央设立商部，推进工商业发展；颁布《商部章程》《奖励公司章程》《重订铁路简明章程》《劝办商会简明章程》《矿务暂行章程》《公司注册试办章程》《试办银行章程》，使各项工商活动有法可依；创办户部银行（后改为大清银行），推广先进农业技术等。教育方面，废止科举制（1905年），通令各省设大、中、小学堂，统一全国学制，设立各种实业和师范学堂，中央成立学部，选派留学生出洋，并奖励自费留学，学成回国，经考核后分别赏给进士、举人等项出身。
清末新政，就其实施结果而言，最终没能挽救清王朝覆灭的命运，它也随着清室退位而中断。但是，这场变革却给鸦片战争以来步履艰难的中国现代化进程带来了一线新的契机。它解放了人们的思想，给中国的改革开放事业提供了一个合法性基础，使各项现代变革成了堂堂正正、理直气壮的事，而那些企图阻挠变革与发展的人，却失去了赖以抗拒的盾牌。新政实施以后，那些气势汹汹地公开阻挠改革的极端顽固分子，再也不敢抛头露面，改革的阻力大大地减小了。变法维新与学习西方在中国从此成为一股汹涌澎湃的时代浪潮，这不能不说是一个巨大的历史进步。
[1] 李鸿章：《筹议海防折》，《李文忠公全书》奏稿，第24卷。
[2] 《康有为政论集》上册，中华书局l981年版，第298—299页。
[3] 《康有为政论集》上册，中华书局1981年版，第275—277页。
[4] 梁启超：《过渡时代论》，载《清议报全编》第一册。
[5] 朱寿朋：《光绪朝东华录》（四），中华书局1958年版，总4601—4602页。
二、变，未必通
众所周知，戊戌变法与清末新政是中国近代历史上前后相继的两次重大变革运动，但它们都以失败而告终。如果说戊戌变法失败的原因还较为简单，比较容易理解的话，那么导致清末新政从发起到走向失败的原因则就远为复杂多变，历史留给这个末代王朝改革成功的几率相当有限。
大体上，新政过程中存在着戊戌变法时期所没有的四个问题。这些问题与矛盾只有在改革引发的社会变迁达到了一定程度以后才会显现出来。
新政面临的第一个问题，是鼓动政治改革者极力盲目照抄照搬西方政治制度。
在新政过程中，作为清末现代化精英的绅商阶层，存在着一种对他们的政治选择与政治行动具有巨大影响力的心理死角，这就是为了他们能够迅速参政议政，他们不顾西方的政治制度是否适用于中国当时的具体现状，盲目急躁地把引入与全盘移植这种制度作为解决中国出路问题的工具与方法，其结果必然会出现消化不良与水土不服等种种症状。
在一个民族面临危机压力的情况下，制度主义者的思维方式预设一种良好的政治制度——例如西方宪政制度，可以无条件地适合于所有民族与国家，并且可以产生与西方国家同样的效能。这种预设会使危机压力下的变革者顺理成章地认为，只要大幅度地快速地移植某种被认为良好的特定的西方制度，就可以使本民族摆脱危机，迅速实现富强。受这种思想理念影响的人们的危机感越是强烈，那么，他们引入这种制度的要求与渴望也就越为强烈，其变革态度也就变得越为激进，因而也就越发减少理性，而会用慎重的态度去对待。这种情况，可以在清末几年立宪派掀起越来越激烈的国会请愿中看到。这种颇具乐观色彩的制度主义的思想方法，远比焦虑型的激进主义更具有民众影响力，因而更能为社会各个阶层，包括官僚阶层与体制外的精英人士所接受，这就在某种程度上决定了清政府改革失败的宿命。
新政面临的第二个问题，是改革引发了政府合法性危机。
改革愈深入，原来潜在的各种矛盾就会愈暴露，从而引发民众对政府的信任危机。这种危机一方面强化了当权者的变革意识，出于维系王朝统治的本能，他们比过去任何时候都更为主动积极地推进变革；另一方面，这种危机又使统治者的合法性在知识精英与民众的心目中产生了动摇，从而会影响到改革的正常推进。
清末新政是一场由传统专制君主所发动的自上而下的变革运动。如同历史上所有的变革运动一样，必须以中央政府的权威合法性资源的相对充实作为成功的基本条件。
但是，自鸦片战争以来，连续不断的丧权、割地、赔款，尤其是庚子事变所导致的空前的民族生存危机，已经从根本上削弱了清政府的权威合法性。
到了20世纪初年，由于庚子事变的巨大国耻，清王朝的统治权威愈来愈受到人们的质疑，其权威合法性资源开始急剧流失，逐渐丧失了对本国臣民的镇制力。直到此时，清王朝的统治者才真正意识到认真改革的迫切性和必要性，然而，恰恰由于这个政权在此之时已经没有足够的权威资源可以动员民众，传统权威已很难成为转变秩序的支点和力量。清政府权威合法性资源的急剧衰落，对于清王朝推行前所未有的新改革无疑产生了很大的破坏性作用。
正是因为清政权陷入合法性危机，这就会迫使清朝的最高统治者，以过去前所未有的决心和迫切心情，希望通过加速变革来恢复它在臣民心目中原来享有的绝对权威地位，力求以改革的实效来赢得民众的信任与拥护。单就这一点而论，清末政府合法性危机的形成，对于驱使传统专制政权从保守转向变革，未尝不是一个积极的因素。可是，冰冻三尺，非一日之寒。中国面临的问题太多，非借以时日，慢工出细活，不足以出成绩。用大步跃进的方式、一篮子工程等，不仅不能成事，实际上消极影响更大。
但不幸的是，政府权威合法性资源的丧失，对于一个充满焦虑的统治者来说，其推进改革失败的概率远远更大更多。那就是：（1）要冒欲速则不达的风险；（2）在这场前无古人的政治动员与政治整合实践中，统治者没有能力全面挑起这副重担。因为在此时，他们已经缺乏足够威信、能力和命令的贯彻能力来动员社会各种资源，整合社会并控制改革的进程。这往往意味着，越是陷入危机的泥潭，他们就越会被深重的内外危机感所引发的焦灼心态所驱使，去从事远远超出自己能力与客观条件所许可的大幅度的、高难度的变革。这往往意味着各种从未经过实验的新举措会连番出台，以至于饥不择食，从而违背欲速则不达的常理，形成难以控制的局面。
尤其要命的是，对于清政权而言，它在权威合法性还面临着其他民族所没有的特殊问题。那就是统治民族与被统治民族彼此的异质性问题。清王朝是由满洲民族建立的一代王朝，作为被统治民族的汉族对这一异族王朝具有很深的潜在的不信任感。这种不信任感使清政权在受治者心目中的合法性，远比同族王朝政权的合法性更为脆弱。这也就是说，当统治民族在应付外力压迫方面出现过失以及由此引起的国家屈辱时，异族统治者所犯的错误与失败，就更难为被统治者所容忍和谅解。正如人们对生母的过失较容易容忍，而对后母所犯的同样过失则较难容忍一样，因为后者行为的动机较前者更会引起怀疑。庚子事变之后，清政权被革命派称为“洋人的朝廷”，这一论断并不完全合乎历史事实，但却在青年一代的知识精英层中有广泛的支持者。以“革命排满”来追求国家富强的目标，已经构成了不断冲击清政府合法性的巨大政治思潮。这一点可以解释清政权的权威合法性在政治现代化过程中何以显得如此的脆弱与不堪一击。
新政的第三个问题，是随着改革推进而出现的“改革综合征”。
这种综合征主要表现为中央政府权威地位在人们心目中的急剧下降，地方离心力的增强，变革时代所必然引发的人们行为的“失范”，以及伴随而来的社会道德的全面沦丧、政治腐败、利益集团的凸显、财政危机、民间动乱、人们思想的前所未有的解放、对政府批评不断升级等等。这种改革综合征，一方面加重了原有的政权合法性危机，另一方面又激起了民众与知识分子精英更加强烈变革政治制度的要求。
改革面临的第四个问题，是由于西方列强历年对中国压迫与侵略，极大地限制了中国实现现代化的机会、条件和能力。
列强的侵略与压制对中国早期现代化的负面影响主要集中在以下几个方面。
1.以英、法、日、俄为代表的列强诸国，通过战争的方式战胜中国，迫使中国政府签定各种不平等条约，削弱了中国政府在对于发展至关重要的那些领域的决策自主权，特别是在对税收、关税与海关收入等重大财源上的控制。
2.列强的五次大规模的侵华战争，使中国不断陷于战争与军事上的失败状态，国防的无力与虚弱大大削弱了清政府的政权权威，而这种权威本来是国家督导改革成功所必需的前提条件。
3.庚子事变以后，当清政府终于准备为拯救国家而努力大幅度改革之际，列强强加给中国的巨额赔款却耗尽了中国现代化发展所亟需的财源，使中国政府为实现本国现代化可以动员的财力资源几乎枯竭。这种情况使得清政府不得不或向西方各国贷款，或加重民众的负担，从而又引起国人的怀疑和反感以及增强对外国的依赖，种种因素交织在一起，进一步加速了社会矛盾的总爆发。
所有这一切均表明，虽然清政府在内外危机面前坚定地迈开了改革的步伐，但其前途并不被看好，似乎仍是一片黑暗。
三、种瓜得豆
清末进行的二次重大改革并未能挽救已经病入膏肓的清王朝，却大大加速了这个王朝灭亡的步伐。
猛地看来，这似乎不可理解。既然都改革了，为什么还是不能挽救王朝覆亡的悲剧性命运？但如果冷静思考，这个道理其实并不难解释。这是因为，改革的历史过程实际上是一个政治参与逐渐扩大的过程，处于传统体制下的各种社会群体和阶层，在这场改革过程中，力求通过各种途径向清政府提出自己的政治诉求并希望能够以此影响到政府的政策。如果在西方，这种情况也许会增加对各方的惠益。但是在20世纪初传统体制与传统意识仍然占主导地位的中国，尤其是清政府出现统治合法性危机的情况下，这种全方位大幅度的改革就不一定全是件好事，因为它往往会引发政治危机、局势动荡、利益之争与权力争斗等种种恶果，搞不好甚至还会引发政权被颠覆的危机，清政权垮台的惨烈事实就有力地证明了这一点。
在改革过程中，清政府实际上并没有得到什么好处，相反，培养出了三个新生的异己的利益集团。它们一个是以张謇为代表的国内立宪派集团。这个集团以新生的商人阶层与士大夫精英阶层为核心力量。另一个则是以袁世凯为代表的北洋集团。这个集团以官僚阶层与军人阶层为根本。第三个是以留学生为首的各省新军团体。正是这三个利益集团不断的政治诉求与政治鼓荡，耗尽了大清帝国最后一点的生存能量。
在清末最后几年，立宪派集团建立了自己的组织和政党，控制了各地民意机关和合法团体，已经形成为一支庞大的社会与政治力量，他们的政治倾向如何，对革命派和清政府的前途都会产生举足轻重的影响。
与立宪派集团因为政治诉求不得而搅局的同时，袁世凯利用清政府为挽救摇摇欲坠的统治而急于改革的心理，充分利用新政合法条件，大力发展自己半私人化的北洋军队，取得了直隶与京都的警察统治权力，建立自己的经济支柱——北洋实业，安插自己的亲信与部下于国家各个重要部门，垄断了与列强进行外交活动的权力，形成和发展了自己的集团势力，对掌握中央政权已经长达200多年的满洲亲贵集团的政治垄断地位，造成了严重的威胁。在这场权力角逐过程中，袁世凯不仅成功地发展了自己的势力，而且赢得了赫赫声名与中外的关注，使自己的声望如日中天，为中外所观瞻。新的军事与政治权威的出现，表明清王朝政治均衡已经遭到了彻底的破坏。
在立宪派与北洋系两个既得利益集团不断提高自己政治诉求的同时，以清末编练新军而崛起的各省近代军人团体也在同时发生着政治逸轨的行为。这不难理解，在清末新政中，各省用西式兵役、装备、操练及新式思想锻造而成的近代军人意识已经与传统的只知忠君报效的军人意识大相径庭。这些深受近代民族主义和民主共和思想影响的新式军人团体虽然是缘清政府企图振刷武备而产生，但他们很快就成为清王朝的异己力量和最不稳定的因素。因为对清政权政治衰朽、财力匮乏以及自己处境地位的严重不满，革命党人的排满宣传就很容易在这些新军官兵中引起共鸣。清亡前夕新军积极参与政治性社团组织活动的事实说明，接受近代民族民主思想观念的军人与清政府发生彻底的决裂，将是不可避免的结果。
辛亥年间，武昌起义的枪声一响，各省新军团体纷纷起事，迫使当局宣布脱离清政权而独立。袁世凯集团更是趁此良机联合立宪派集团，利用革命党的声势，共同逼宫，最终结束了清王朝的统治。
前事不远，后人当鉴。
第六章 权威易手与秩序重建
一、天下瞩目之强势集团
新政时期是袁世凯集团高度发展并开始左右朝政的时期。光绪二十七年（1901年），袁世凯升任直隶总督兼北洋大臣，位列疆吏之首。他以清末新政为契机，彻底接受消化了李鸿章遗留下来的政治、军事与经济力量，延揽国内外大批有用人才，重用回国留学生，将一些新鲜血液注入到本集团的肌体之中，广泛示好封疆大吏与接近朝中权贵，大大扩展了自己的军事官僚集团的势力。在新政中，袁世凯集团将军事、经济、教育、洋务、巡警等事业办得轰轰烈烈，有声有色。大批人才蜂拥至北洋门下，一时至于直隶成为中国的模范省，“各行省咸派员考察，藉为取法之资”[1]，“论维新者，莫不奉天津为圭臬焉”[2]。袁世凯集团在此期间高度发展，其集团班底基本上渐趋稳定下来，积累了雄厚的人才、政治、军事与经济资本，并且开始左右朝政。所有这一切，皆为该集团从地方走向中央积累了经验，打下了基础。这是清末中央与地方权力此消彼长的关键。
清末新政是在庚子事变的危机条件下出现的，出发点是为了挽救清王朝的统治危机，达到国家富强自救的目的。在新政浪潮中，丙午、丁未、戊申三年成了官制及法制大调整时期。此时此刻的袁世凯集团，在很多场合和时候，均能窥测时潮的趋向，切合时宜地注重兵农工商方面的实务。袁世凯身为军人，却甚懂政治，有较为丰富的行政经验和实干作风，僚属中也不乏受过西式教育的秘书、顾问及具体操作人。尽管袁世凯本质上是地道的旧派人物，但和顽固派相比，他有时又似乎相当维新。正因为如此，袁世凯集团才会不失时机地借势壮大，并赢得了国内立宪派人士、朝野旧式官僚及其西方列强的好感，不断进取，积累了雄厚的政治资本。在新政这一过程中，袁世凯利用担任直隶总督兼八大臣这些重要职务之便，以直隶为基地，积累了丰富的政治、经济、军事与外交经验，发展和壮大了自己的势力。在积累了一定程度的治理国家的经验与能力的同时，也开始了向中央问鼎的更大权力野心的转变。
（一）振兴经济的措施使袁世凯及其集团赢得了广大工商业者的拥护和支持
新政期间，袁世凯在直隶省率先推行比较完整的振兴经济的措施。他认为富国裕民之道，在“农、工、商务三者”[3]。针对八国联军入侵以后直隶省各地民生凋敝的状况，他认为“宜亟兴商务，以保利权而厚民生”。“官视商为鱼肉，商畏官如虎狼，局所虽多，徒滋纷扰。”[4]将兴商视为刻不容缓的头等大事。袁世凯认识到中国商业不振是因为：“良商畏避官吏几如虎狼，自保弗暇，奚暇远谋。”[5]“如欲切实整顿，必须办理商务者扫除在官习气，使官商一体，情意相通，并在各商萃聚之处，设立商会，分举董事，经纪其间，遇事联络声势，通力合作，以与洋商相角逐。有害则官为除之，有利则官为倡之。其有抑制凌铄者官为保护之，其有财力不逮者官为助成之。办理商务人员，又须常历各口，随时接见诸商，讨论中外商务情形，访询利病，相机兴革。又须与出洋人员，互通声息，协筹合谋，始可日有起色。”[6]为此他屡次申明所属官吏应力任保商之责，消除官场隔膜，上下齐心努力，促进商业发展，并以“滋民扰商”为由撤去十几个地方官吏的官职。光绪二十八年（1902年）七月天津商务局设立，继之又分立商会。努力做到：“官与商可呼吸相通，商与商可臂指相使。有弊则易以革，有利则易以兴，有限于财力权力者，则为之扶掖以助成之，有受人抑制陵轹者，则为之纠察而保护之。”[7]这样，直隶就形成一个适合商家发展的宽松环境，官商之间有了融洽的关系，商业振兴也就有了希望。
与此同时，袁世凯集团对直隶省的工业、农业和教育的发展也不遗余力。袁世凯认识到：“欧、美、日本以商战立国，而于农业、工艺精艺求精。”[8]袁世凯认为中国应先发展与国计民生有关的纺织业，进而扩展到其他轻工业部门，然后再扩展及重工业和交通运输业。随之直隶率先创办工艺局、考工场和劝工陈列馆研究制订商品制造之法。经过苦心经营，到1907年直隶成为“新政舆兴之地”，“有如旭日之东升，为全国所瞻式”。直隶尤其天津的工商业得到较全国为先的发展，出现了官商合办企业以振兴地方经济的热潮。袁世凯富于灵活性的经济政策大大刺激了直隶全省工商业的发展，与此同时，资本主义近代化生产产生的巨大效益和高额利润反过来又吸引着他发展工商业的热情。他任命自己的亲信周学熙为商务总办，创办一些实力较强的近代化企业，如著名的启新洋灰公司是以官款垫付，分批偿还，周学熙负责经营。这些企业从生产到利润分配都萌生愈来愈明显的资本主义倾向，构成后来袁世凯集团强大实力的经济支柱。
值得注意的是，袁世凯督直期间在维护资产阶级和民族权益方面做过很多的努力。开平煤矿在义和团运动期间被英商以欺骗手段夺取，光绪二十八年（1902年）初他任命周学熙等人积极筹款，准备设法收回。后来他亲自“诘查数月，辩论多次，几乎舌敝唇焦”，最后代表清廷申明无论如何“亦断不能作为英国公司”[9]，并要求清廷对主持出卖的张翼“严加查办”。同时，他还交涉成功“山海关内外铁路，外人同时交还中国管理”。京汉铁路权问题也是在袁世凯的支持下，邮传部断然声明，无论如何评断至如何地位若干时期，均不得因此丝毫阻碍宣统元年正月一号（1909年1月22日）中国收回该路路权。向帝国主义国家表明了以往中国政府从未有过的强硬态度。更值得一提的是他首倡建筑京张铁路并保奏詹天佑主持设计与建筑。这样，中国人自建的第一条铁路遂成于京张群山峻岭之间。在处理这些涉外事件中袁世凯还注意保护正在发展中的民族经济，这也因此赢得了广大工商业者的衷心拥护。
（二）改革政治的主张和措施赢得了国内立宪派的信任和拥护
直隶“新政”取得瞩目经济成就的同时，袁世凯极力推行的地方自治也颇有成效。早在清廷宣布预备立宪之前，他就设立“宪法研究所”来进行法理研究，派天津知府凌福彭、留学生金帮平等拟定自治章程，在全国各督抚中首先创办自治局。袁还要求司法衙署“设官分治”，实行司法独立，培养熟谙法律的人才。更有意义的是，天津创办的地方自治，还进行了中国有史以来第一次普选，凡有资格的居民均可参加选举议员，这次老百姓参政的尝试较之经济发达的上海初办自治时尚不敢试行普选相比，显然更为激进。这些政治改革的尝试得到了国内立宪派的大力支持，袁世凯从中争取了雄厚的政治资本。
袁世凯在直隶的势力扶摇直上之时，清王朝却面临着来自两方面的挑战：一是以孙中山为首的革命党人多次发动武装起义，力图推翻清廷建立民国；二是国内立宪派集团随着自己经济势力的壮大也不再甘心像往日那样生活下去，希望通过比较稳定的手段在清廷内部进行有利于资本主义发展的变革，进而从中获取渴望已久的权力。他们鉴于袁世凯集团在新政中的非凡政绩及其在当时国内政坛上的地位，在立宪浪潮一开始就迫不及待地吁请袁世凯出山，认为他是代表民族资产阶级利益的最合适的疆吏。张謇在光绪三十年（1904年）致袁世凯的一封信中把袁世凯与明治维新时期重臣伊藤博文、板垣等人相提并论，忙不迭声地呼唤他出马。张謇是清末资产阶级工商业中最有影响的人物，他和许多民族工商业者一样，希望袁世凯能代理他们推动比较激进的改革。
光绪三十一年（1905年）初，张謇急切地告诉袁世凯：“公但执牛耳一呼，各省殆无不响应者。安上全下，不朽盛业，公独无意乎？及时不图，他日他人，构此伟业，公不自惜乎？”[10]既劝且诱。他如此这般费尽口舌，正反映了当时一般工商资产阶级的心态。既想夺权，但又苦于势单力薄，于是只好依靠袁世凯这样有进步倾向的地方实力派来实现自己的愿望。
此时袁世凯审时度势，也感到权力转换的时机已到，他一方面对资产阶级工商业者的拥戴表示接受，另一方面着手问鼎中央政府的权力机构。袁世凯奏请简派权贵赴欧美各大国考察政治，以为立宪的张本。清廷也接受了他的建议，派出以载泽为首的五大臣出游。随后他看到立宪潮流愈来愈高涨，有一发不可收之势，认准这是清廷未来政治发展的基本趋势，可以借此博取各方政治力量更广泛的拥护，同时自身的利益也毫不受损，因此，他要求立宪的决心就更加坚定。但预备立宪的方针确立并不是他的全部目的，他是为了以此为幌子去向清廷索要更多的权益。
光绪三十二年（1906年），袁世凯主张设立责任内阁，向清廷的君主专制政体发起了攻势。这次改制虽然失败，但袁世凯的责任内阁方案却是代表了立宪派的改革纲领。改制之初，立宪派报纸就竭力怂恿袁世凯进军责任内阁，而改制失败后，国内立宪派首领张謇立即致书袁世凯云：“自七月十三日朝廷宣布立宪之诏流闻海内外，公之功烈，昭然如揭日月而行。而十三日以前，与十三日以后，公之苦心毅力，如水之归壑，万折而必东。下走独心喻之。亿万年宗社之福，四百兆人民之命，系公是赖。小小波折，乃事理所应有。以公忠贞不贰之心，因应无方之智，知必有屈信尽利者。伟哉足以伯仲大久保矣！”[11]将袁世凯比作日本明治维新时期的大久保利通，未免誉之过甚。但从中我们可以看出，袁世凯的所作所为确实得到了国内立宪派的赞许，并被引为同类。也正是从这次改制以后，国内立宪派开始对袁产生好感，倚为柱石。这一点对于宣统年间以至于民国初年的政局走向都产生了很大的影响。在袁世凯的复出与就任内阁总理过程中，张謇等立宪派所起的作用并不亚于徐世昌、那桐；而在民初排孙拥袁活动中，国内立宪派更是发挥了重要的作用。责任内阁之争所引发的以袁世凯集团为代表的地方实力派与中央满洲贵族的争夺权力的斗争，从此贯穿了清末最后几年，而且愈演愈激烈，最终加剧了清末政局的急剧动荡，导致了清王朝的迅速灭亡。
（三）以编练北洋新军为机缘，袁世凯确立了他在清末民初国内军事政坛上的权威地位
前面提到，新政期间，袁世凯利用清廷急于练兵图强的心理，将全国练兵大权抓到自己的手中。清廷视为“执干戈以卫社稷”的镇压人民的军事机器，被袁世凯从中纵横捭阖，将之逐渐训练成忠于他个人的、相对独立的政治、军事力量。北洋六镇的练成及其为袁世凯集团所私有一事表明，袁世凯作为清末军事权威的地位已经不容置疑地固定了下来。
“清末编练陆军，对内动机原起于欲集权中央。”从当时的设施来看，特设练兵处于中央，以亲王总司其事，由练兵处厘定军制，统一全国编制，一扫咸同以来督抚自专兵柄，各省自为风气之弊。其后甚至将道光以来前绿营兵政分寄督抚的旧制亦行废除，而将各镇兵政直接隶属于中央，督抚不得过问。这对权威已经严重下降的清廷来说也不失为一次企图重建中央集权之举。但是，清廷这次雷厉风行集权之举，却是采纳了北洋集团首领袁世凯的建议而发。“清廷采纳袁世凯中央集权的献议，故断然改编新军以收全国的兵权。”
光绪三十年九月十三日（1904年10月21日），《时报》在《论朝局将有变动》一篇社论中阐释其事说：“夫练兵一事，其主动之力，似不在政府，而在政府以外之人。而此人者，其权势魄力转足以驱使政府。又所建之策，极契上意，故悍然以令天下而不疑。所谋之事，与主谋之人，皆俨然与政府不相属矣。与政府不相属，而其所谋之事又必假政府之手，以令天下，则政府之失位可想而知。其事既终不能与政府相离，而关系之巨，头绪之繁，又终不能不与谙此道者谋，递演递推，因果相生，而朝局之波澜必起矣。”又说：“而此时有能办事者出，其声望，其才调，其徒党，皆远出政府上，而其办事之宗旨，又最为朝廷之所乐闻，则其契合之深，倚任之切，驾政府而上，夫何徒言。此权力消长之机，所以至今而盖露也。”这说明，清末编练陆军三十六镇一事，清廷厉行中央集权政策是一个主要原因，但最大得益人却是袁世凯。刘锦藻所说的清廷“行之不善，竟召大祸”[12]，即是针对此事而言的。要说明这个问题，就不能不对清末练兵全局作一全盘的观察。事实上，练兵一事倡议于袁世凯而决定于慈禧太后。袁世凯声望才识魄力都足以胜此任。其人因戊戌政变时效忠于慈禧太后，庚子之变、两宫流亡之时对朝廷的良好表现，又为慈禧所深信；而其所陈练兵宗旨更是号准了慈禧的心脉。故慈禧决策委任袁世凯以练兵的事权。但慈禧对袁世凯并不是一无防范的，其练兵处的设立，特以庆亲王奕劻为总理，而以袁世凯为会办、铁良为襄办。这是仿光绪中期创建海军设海军衙门以醇亲王奕譞为总理，李鸿章为会办的前例。不过事例虽同，而实质内容则不同。庆亲王奕劻非奕譞可比，对练兵事一无所知，在袁世凯贿赂和巴结下，任袁意为之；铁良初出茅庐，人微言轻。于是练兵处事权，实际上落在袁世凯一人之手。袁世凯在北洋亲自选将练兵，京师练兵处则广布心腹：练兵处提调的徐世昌就是袁世凯的好友，系他所奏保；军政司正使刘永庆，军令司正使段祺瑞，军学司正使王士珍都是袁世凯的部将，全由他奏派。尚秉和在《德威上将军正定王公行状》一文中记其事说：“时练兵处训练大臣皆王公及宰相兼领，其编定营制，厘订饷章，及军屯要扼，皆公及冯、段诸公主之，王大臣画诺而已。”故练兵处虽是中央特设统筹全国练兵的中枢，实则和袁世凯私人机关无异。当练兵处成立时，御史王乃徴就上疏奏请收回成命，其中有言：
古今中外不闻举国兵柄利权挈而授于一人之理。今练兵之事，旨派庆亲王为总理，袁世凯为会办，兼有铁良襄办矣。顾庆亲王分尊事见，素不典兵，何从识武将一人？何能议军政一事？铁良之才，素无表现，愈益可想。然则大权在握者，固惟独袁世凯耳！观旨派提调三司，如徐世昌等皆该督荐举，素日为其心腹，将来济济师旅感挟纩之恩而指挥唯命者，岂复知有他人？又况督责天下之饷需，欲户部不得过问；举劾天下之将弁，欲兵部不得持权，既历史所未有，亦五洲所不闻。枝重有拨本之嫌，尾大成不掉之势，此其立召祸乱者五也。凡此五者，事至易明，理至易辨。昔宋臣欧阳修著有《为君难论》，引秦符坚听慕容垂之言而代晋，清泰帝听薛文遇之言而移晋祚，谓两君皆力扼群议，专信一人，以致亡国。臣恐今日之事，正有类此。
再，臣闻袁世凯之请派饷练兵也，所谓司马氏之心，路人皆知，岂果奋忠谋以维国势哉……臣观国家二百余年，虽事变不一，从无强臣逼僭之嫌。何则？制驭有法，恩不至竭而生其慢，位不至极而长其骄耳！今该督年甫四十，曾无勋绩足录，而宠任之隆，已为曾国藩、李鸿章所未有满溢之戒。该督既不自知逾分之嫌，朝廷独不加虑乎？夫禁兵卫士自来必用旗籍，今宫廷之前皆列该督练军，是其爪牙布于肘腋也。京卿重秩必于勋旧有功，今杨士琦授参议，徐世昌擢阁学，皆奔走于该督而由所荐举，是其腹心置于朝列也。自来枢要重臣或由廷推或膺特简，而那桐之授外部，荣庆之入军机，人言藉藉，谓由该督托庆亲王保荐，是其党援置于枢要也。臣愚尤所不解者，从前大学士荣禄当国，该督所诌事而固结者，知有荣禄一人而已，其余枢臣尚皆仰该督鼻息。今春荣禄薨逝，闻该督皇皇失势不可终日。是时有天津罢市之事，朝命罢去印花税，不准借端科敛、巧立名目，该督愈益悚惧。何意数月之久，而庆亲王之倚信反有十倍于荣禄者。此次该督练兵筹饷之奏，闻兼拟进谕旨，庆亲王即袖之以入。枢臣如王文韶、鹿传霖等闻虽退有后言，而皆随同画诺。所有旨派提调三司，既由该督荐举，归所统辖，而皆尊以副都统之衔。又闻创立名目，有四科二十余股之称，至于官弁、饷需、军械、征调、度支，欲举吏、户、兵、工四部之权，一人总摄。群情骇异，谓疑于帝制，自为倚信，至斯可谓古无今有。臣窃私心揣测，诚知圣明轸念时艰，固将倚一重臣，以资柱石，而庆亲王之倚信不疑，亦必有冥冥然契合于无间。臣敢谓朝廷待之以赤心，而该督不报之以战栗哉！特是观人者，必究其本原；谋国者，必虑其深远。如该督之不惬于舆论，不信于朝臣，岂皆悠谬不足凭？而北洋两年一切举措若何，人人耳目周知，得失不难立辨。顾复欲假美名以济其私，握重权以便于己，一封朝奏，诏旨立颁，岂忠奸可以不辨、微渐可以不防乎？夫自古元恶大憝，非必先事即著，亦岂必初心所甘？恩极位极，权宠逾溢，而羽翼之攀附，国势之凌夷，复有所积渐而致之、相逼而成之耳！以今日国家兵赋大政悉听一人，专恣如此，即使忠纯如曾国藩、胡林翼、左宗棠，臣抑以为未可，况该督之断断非其人也。[13]
王乃徵可谓有先见之明，但慈禧太后利用袁世凯练兵的计划尚未完成，故上奏后清廷置之不理。于是，练兵处从开始就归袁世凯掌握。袁世凯乃得假中央的权威以行个人掌握兵权之实，征全国的财力，以养北洋六镇的兵。这样，咸同以后督抚专政不过造成国家权力结构内轻外重的局面，而袁世凯则据练兵处挟中央之威以令各省，兵权饷权都操于一人之手，兵将皆为心腹，即禁旅也为其爪牙。至此，清廷中央集权的果实实际上全部落入了以袁世凯为核心的北洋集团的手中。清廷的兵柄尽入北洋集团之囊中，此后，清廷与袁世凯集团在军政权力方面不断发生斗争，最终导致了袁世凯集团的离心与反叛，是导致清末政局严重动荡，辛亥革命发生，清朝灭亡的一个重要原因。
（四）垄断了新政后期的国家外交权力，赢得了列强的信任与支持
在外交方面，袁世凯是很注重取得列强支持的。新政时期，国家外交权力落入袁世凯集团之手，这是清末中央与地方权力消长的一个重要原因。
鸦片战争后，中国与英美法等国条约中明文规定：各国国书应由中国办理外国事务之钦差或总督代奏；尚有不平之事，该领事等官迳赴总理五口大臣处控诉。列强在与南北洋大臣的外交接触中，已深深感到这些握有实权的疆吏督抚对于清廷对外政策的影响。相比之下，主持国家外交事务的总理各国事务衙门，则遇事往往流于无人负责相互推诿的状态，反不及与南北洋大臣直接交涉显得便利。故外国公使遇事往往到地方找南北洋大臣交办，马嘉理案件时，英国公使威妥玛就直接到天津直隶总督衙门找李鸿章进行交涉。《中英烟台条约》的会谈签订也是赫德致函李鸿章指名要求他前往的。所以八国联军占领北京后就公然照会，要求清廷将“体制不崇、职责不专，遇事拖延”的总署改为外交部，列于六部之首，并迫使清廷在《和议大纲》第十二条中规定：“总理各国事务衙门必须革故更新，及诸国钦差大臣觐见中国帝王礼亦应一体更改。其如何变通之处，由诸国酌定，中国照允施行。”其意图昭然若揭。列强的目的主要是想将清廷进一步纳入到近代殖民化的外交轨道上，以便于他们对中国进行更好的侵略。同时，由于清廷的腐败与虚弱，清廷在政治、经济、军事、文化方面遭受列强侵略与控制的同时，又不得不在对内统治和镇压民众反抗等方面依赖洋人的支持，因此对外关系便成为近代清廷施政的主导核心。这样，南北洋大臣掌有外交权力，就无异于分割与侵蚀了中央的对外交涉权力，使他们在经济和军事方面可以直接投靠列强这一“太上皇”，从而巩固与发展自身的权利地位，遂造成中央与地方内轻外重、尾大不掉的局面。从湘军、淮军、北洋军的演变发展历史，就充分说明了这一点。
第二次鸦片战争后，几乎所有重大对外妥协卖国条约都为李鸿章包揽了，就因为他是列强所注目的对象。外人曾言，虽然李鸿章有他的许多弱点，但在谈判上他是对我们有利的，他是最能给我们服务的，我们应当尽一切的努力重新树起他的威望。甲午战争中日谈判时，日本侮辱驱逐中国全权议和大臣张荫桓、邵友濂，而指名要李鸿章再往议和，就在于日本认为张、邵“不足担任出卖主权的责任”。鉴于袁世凯的才干和在山东时期对列强的友好表现，李鸿章死后，为了能使袁世凯接替李鸿章以后的直隶总督兼北洋大臣的职缺，列强事先大造舆论和进行频繁的外交活动，最终把袁世凯扶上了这一对列强在中国事务中有着重大影响的、权势显赫的职位。
义和团运动粉碎了帝国主义妄图瓜分中国的迷梦，美国提出的“门户开放”政策取得了列强的公认。庚子事变后，为了保证在华利益，帝国主义列强大都企盼袁世凯能做他们利益的赞助人，并在不同程度上皆给袁以支持。这其中以日本最为突出。原来，在镇压义和团以后，日本与英国结成联盟，在列强中逐渐取得了侵华的优势，尤其是日俄战后，它在东亚的霸权地位开始确立，便以“保全主义”为幌子，以遂其蚕食，进而鲸吞中国的野心。它不仅极力把侵略势力渗入中国的政治、经济、军事和文化等社会生活的领域内，而且把北洋地区（包括东北和华北）视为侵占中国的前沿基地，表现出极大的“兴趣”。20世纪初年，日本在华顾问教习人数迅速增长，而且在直隶也一直多于其他省份。“1901年，中国聘用的26名日本人中，有13人是在直隶省工作。1904年，在218名日本人中，直隶省占85人。至1908年4月，在550人中，有174人在直隶省工作。”[14]这些都与袁世凯在这一时期对日本的需要有极大的关系。袁世凯扩编北洋军，和他举办的各项新政一样，主要依靠日本势力。光绪二十八年（1902年）日本参谋次长田村怡与造专程到保定拜访袁世凯，接洽所谓“中日军事合作”。同年九月初七日（10月8日），日本参谋总长大山岩对前来中国的军官发出特别训示，要这些人努力工作，在上层以实力培植侵日势力，并说这是日本对华政策的百年大计，最有希望的事业。不仅如此，光绪二十八年（1902年）四月，袁世凯还托日本驻华公使聘请日本警视厅警官三浦喜传为警务顾问，“参照东西成法”，在直隶创办巡警。“北洋巡警学堂”以山浦为总教习，和泉正藏、中岛比多吉、河崎武、小川胜猪、葛上德五郎、天野健藏等日本警官为教习。这些事实都说明，袁世凯集团在初期发展过程中和日本帝国主义的关系是非常密切的，它带有明显的半殖民地性质。
袁世凯在直隶总督和北洋大臣任内最重要的外交活动，就是在日俄战争中主持“中立”和主持签订《中日会议东三省事宜》条约的谈判。早在光绪二十九年（1903年）夏天，袁世凯就与日本前驻华公使青木和日本驻天津领事伊集院吉，就日俄关于争夺东北地区的战争问题，进行了秘密接洽。日俄战争前夕，袁世凯又上奏朝廷，说明“战端难免”，要求清廷“就我现在情形而论，不得不谨守局外”[15]。事实上，袁的所谓“中立”，不过是表面的现象，实际上是倒向日本。袁世凯在光绪三十年十二月初三日（1904年1月19日）给清廷的上奏中就暴露出了这一点。袁认为，“近日情形，日本已许我守局外，各国亦无异言。惟俄人阴鸷性成，未必肯许。纵使迫于各国公议，不得不许，而战在我境，处处得有借口，乘机挑衅，恐所不免。”[16]据坂西回忆，“日俄战争当中乃是日华亲善达到最高峰的时期，其间，坂西为了使日军的军事行动得到方便，而仰仗袁的合作。”[17]
光绪三十一年（1905年），沙俄战败，与日本签订和约，公然将其在东北南部的特权，包括旅顺、大连租借地，南满铁路及其一切支线并附属财产与煤矿等，私自让给日本。事后，清廷与日本政府根据《朴茨茅斯条约》有关问题，在北京进行谈判，“清廷以袁世凯为全权大臣，与日本全权大臣小村寿太郎订约”，订立了《中日会议东三省事宜条约》及有关附约。为了换取日本从东北撤兵，竟然承认了沙俄让给日本的各项侵略权益。风闻战前袁世凯密谴大员与日本军事长官订有密约，以事平后中日善后事宜互让为条件，“小村回国时日本人民屡有骚动，而吾国外交史上于是役尚为平安过渡，则言者所传不为无因也。”[18]
光绪三十三年（1907年）秋，袁世凯入京担任军机大臣兼外务部尚书，在与外国列强的交涉中，鉴于他的前任由于“因循延宕，积为外人所厌”，他“乃以爽快出之，故使馆人大感佩”。日俄战争后，由于日本在我国东北侵略步伐加大，与美、俄矛盾日益尖锐，袁世凯一改过去亲日态度，决定联美德制日。他在外务部所进行的一项重要工作，就是企图订立中美德协定以对抗英日俄法对中国的侵略。袁世凯在新政期间的外交活动，赢得了列强的好感与信任，为列强在辛亥革命时期支持他夺取政权奠定了基础。
毋庸讳言，清亡前夕，袁世凯在当时人们心目中已经具有颇高的威望。他与列强驻华使节、立宪派人士、清朝文武官员都有着紧密的联系，得到他们的信任与拥护。同时，他也得到广大社会人士，包括革命党领袖孙中山、黄兴等人一定程度的拥护与信任，可以说，声誉赫赫，人心相向。特别是他控制着中国最精锐、最强大的北洋陆军，还有由他一手培植的具有雄厚实力的北洋官僚集团，他们掌握着军事、经济、内政、外交的关键部门，唯袁氏之命是从。袁已完全成为中国在军事方面公认的权威。正是上述原因，造成他在清末政坛上的举足轻重的地位。
光绪三十四年十二月（1909年1月），摄政王载沣将袁世凯削职回籍。袁被罢官后的时期，恰恰是清廷日益腐朽，陷于灭亡的边缘年代。这时袁的声望不仅不衰，反而形象更加高大，成为中外各方面政治力量最为关注与争取的人物。当时，袁在朝的党羽更是政无大小“必报”，唯袁马首是瞻。总理大臣奕劻、协理大臣那桐、徐世昌曾经联名辞职，推荐袁世凯出山执掌大权。他的党羽和许多大臣异口同声地说，只有袁出山，才能重整朝纲，挽救清王朝濒临灭亡的厄运。列强也纷纷要求清廷起用袁世凯。“谓中国至今日，奈何尚不用袁世凯？”[19]一个落魄赋闲的官僚竟有这么大的影响，不惟有清以来200多年所未见，就是在清季以前的历史上恐怕也是极为罕见。袁世凯削官为民，但仍有猛虎在山之势，这是满族贵族集团始料不及的，究其原因，其中的一大关键恐怕还是军事政治外交权威和半私军性质的军事社会关系从中作怪。由于社会权势的转移，致使专制王权与文官政制衰败，新的权威中心向拥兵自重的“强人”转移，袁世凯成为“时代的宠儿”也就在所难免。到辛亥革命前夕，袁世凯已经成为当时时局的政治重心，各派都在极力地争夺。袁世凯的政治军事权威地位已经使当时社会普遍形成了“非袁莫属”的心理状态。随着时局的日益糜烂，这种心理和影响也随之更加弥漫起来。这就为袁世凯集团趁辛亥革命之机实现从地方走向中央，奠定了坚实的基础。
[1] 甘厚慈编：《北洋公牍类纂续编》序，北洋官报兼印刷局代绛雪斋书局印，宣统二年夏初版，第1页。
[2] 沈祖宪、吴闿生：《容庵弟子记》（卷3），来新夏主编：《北洋军阀》（五），上海人民出版社1993年版，第59页。
[3] 《创设东省商务局拟定试办章程折》，《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第342页。
[4] 《遵旨敬抒管见上备甄择折》，《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第275页。
[5] 《创设东省商务局拟定试办章程折》，《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第343页。
[6] 《遵旨敬抒管见上备甄择折》，《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第275页。
[7] 《创设东省商务局拟定试办章程折》，《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第343页。
[8] 《直隶筹办农工诸政情形折》，《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第852页。
[9] 《英商依据私约侵占开平矿务请饬外务部声明规复折》，《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第742页。
[10] 《为抵制美货事致袁直督函》，《张謇全集》，江苏古籍出版社1993年版，第1卷，第89—90页。
[11] 《为运动立宪致袁直督函》，《张謇全集》，江苏古籍出版社1993年版，第1卷，第102—103页。
[12] 罗尔纲著：《晚清兵志·陆军志》，中华书局1997年版，第196、219、220页。
[13] 张国淦：《北洋军阀的起源》，杜春和等编：《北洋军阀史料选辑》（上），中国社会科学出版社1981年版，第41—43页。
[14] 〔日〕山根幸夫著，周启乾、郭蕴静译：《袁世凯与日本人》，《天津文史资料》第37辑，第79页。
[15] 《密陈遵照传谕统筹布置防守情形折》，《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第875页。
[16] 《密陈局外应担责任片》，《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第877—878页。
[17] 〔日〕山根幸夫著，周启乾、郭蕴静译：《袁世凯与日本人》，《天津文史资料》第37辑，第85页。
[18] 张一麟：《古红梅阁笔记》，上海书店出版社1998年版，第46页。
[19] 黄远庸：《袁总统此后巡回之径路》，《远生遗著》卷一，上海商务印书馆1920年版，第40页。
二、清廷生存之危机
与袁世凯集团在新政中的影响力急剧上升相反，清廷“合法性”权威却在新政中受到了史无前例的挑战，各种矛盾冲突、交织，使清廷的权威资源在这场冲突中已经流失、消耗殆尽，主要表现在：
（一）政治结构迅速瓦解
20世纪初的中国，处在这样一种奇特、新旧文明尖锐对立的氛围之中：一方面现代物质文明日益加快的经济社会现代化进程，已经渗透到社会生活的各个领域，强烈冲击着人们的传统思想观念；另一方面，制度层面的传统政治结构却基本上原封不动地存在于现实生活之中。这种令人沮丧的政治现实，与人们心目中受西方模式影响的政治理想，形成了强烈的反差。并且随着新政的广度和深度的增加，这种心理反差越来越强烈。民众与知识分子自下而上的政治参与压力急剧膨胀并超越了现存专制政治体制的承受限度，从而形成了对现存专制权力集团的巨大冲击力。
在20世纪初现代物质文明向中国社会普遍渗透的众多迹象中，最值得注意的是现代交通和通讯事业的兴起。对于任何一个社会来说，这些现代交通和通讯手段，总是人们的思想观念领先于经济社会发生现代变革的必要条件。有关统计显示，进入20世纪之后，中国的现代交通事业迅速发展，到宣统三年（1911年），境内已修建铁路21条，总长度达9719公里。这些铁路集中分布在人口密集、经济比较繁荣的华东、东北和华北地区，从而把以往“形同列国”的各省紧紧连在一起，同时也给予广大民众的日常生活密切相关的交通事业，带来了一场革命性的变化！
与火车通行具有同等意义的另一项发展是现代邮电事业的移植。光绪三十二年（1906年），清廷正式成立“邮传部”，统管邮政、电讯和交通事业。有线电报线迅速达12万余里，局处560余个，遍及全国各地。在各大中城市乃至县城，电话也从无到有，渗入市民生活。
现代通讯、交通手段的引进，极大地冲击了传统生活方式。在20世纪之前，人们靠原始的以人力、畜力或风力为动力来源的交通手段，很难跨出一县或一省的疆界，绝大多数人从生到死都固定在一个很小的地域范围内。由此所产生的只能是狭隘的本土观念和家族观念。火车、轮船的通行，改变了陈旧的交通方式。“日行千里”、“朝发夕至”再也不是诗人们的想象，而是成了活生生的现实。电报、电话的引进，也使人们对外部世界的了解，由过去的闭塞、隔膜，一下子变得灵通、便捷了。在经济和社会现代化相对落后的条件下，现代交通、通讯事业的超前发展，对于传播知识、更新观念、加速社会流动起到了关键的作用。正是借助于这些崭新的交通、通讯手段，20世纪初叶的社会动员过程达到了前所未有的程度。也仅仅到了这个时候，民族意识才有可能在全国各地和社会各阶层普遍觉醒起来。
随着现代文明的广泛渗透，社会各阶层普遍产生了对现实的不满和改革的要求。并且现代物质文明越发展，各阶层民众的变革要求相应地越强烈，变革的期望值也不断升高，可以从各政治团体为政治动员所制订的目标上反映出来。就激进派而言，在19世纪末，其目标尚不是很明确，所采取的行动亦很有限。孙中山的“兴中会”，虽然在内部使用的入会誓词里，写进了“驱除鞑虏，恢复中国，创立合众政府”的字句，但在对外使用的《章程》中，则未敢明确提出武装反清的口号，只是含糊地宣称“是会之设，专为振兴中华，维持国体起见”。兴中会成立的当年，孙中山亦曾作过武装反清的试探，但起义没有举发就失败了。进入20世纪后，随着新的政治动员高潮的到来，国内形势大变，孙中山敏锐地感到武装反清的大好时机已经到来，因此，他充满信心地向全世界宣布：“全国革命的前夕，现已成熟”，强调“中国现今正处在一次伟大的民族运动的前夕，只要星星之火就能在政治上造成燎原之势。”[1]随后，孙中山便组织成立了“中国同盟会”，在《章程》里明确宣布该会“以驱除鞑虏、恢复中华、创立民国、平均地权”为宗旨。接着又制订了《革命方略》，作为各地举行起义的指导文件。激进派的反清起义，从此在南方各省轰轰烈烈地展开了。这些连绵不断的武装反清活动，对清政权的瓦解起到了有力的冲击作用。
就改良派方面而言，一个特别值得注意的人物是张謇。这是因为在20世纪初叶的国内政坛上，他是一位对传统政治结构的现代转变（建立立宪制）起过真正的重大促进作用的人物。而其他一些著名人士，如梁启超、康有为等，当时一直在国外从事舆论宣传活动，其影响在国内并不大。张謇作为东南各省众望所归的士绅领袖，起初对立宪的期望并不是很急切。光绪三十一年（1905年）抵制美货运动兴起之后，他方才意识到条件已渐趋成熟，对立宪的热情和信心因此大增。经过反复奔走、劝说，终于在该年六月，促成直督袁世凯、江督周馥、鄂督张之洞（三位在全国最具影响力的地方总督，跟张謇均有私人关系）联衔上奏，请定12年后实行宪政。光绪三十二年（1906年）十一月，张謇进一步与上海名流人物倡议成立了国内最早、最大的政治团体“预备立宪公会”。不过，此时的张謇仍然主张“得尺则尺，得寸则寸”的缓进方针。此后，随着时局的变化和国内各阶层立宪要求的日益高涨，张謇改变了原来的缓进策略，先是在光绪三十四年（1908年）初代表“预备立宪公会”，要求清廷“以二年为限”召开国会，接着又连续发动了三次轰轰烈烈的请愿运动，请愿的规模一场比一场大，要求一次比一次急切。在政治动员的高潮中，人们对政治改革的期望值在迅速上升。
在一个急剧变化的现代社会中，政治结构能不能从传统形态向现代形态适时地转换，从而满足民众日益增长的政治期望，首先取决于这一结构的自身的调适能力。然而，不幸的是，清末中国的政治结构对于迅速上升的改革要求不可能做出积极、成功的反应。在进行内部结构的现代调适方面，事实证明清廷是无能和失败的。到了20世纪初，在全社会动员浪潮的冲击面前，清末政治结构所能做出的反应只能是这样的：中央政府由于大权旁落，已失去了主动调适的能力。只有当颇具影响力的各省督抚提出变革建议之后，中央才会做出被动的反应。一旦中央企图改变这种权力关系，重新回到高度集中化的旧体制之后，它对日益高涨的政治动员所做出的反应便是具有自我毁灭性的——光绪三十三年（1907年）清廷实施的旨在集权于中央的官制改革，使它失去了那些过去虽然一直跟它分庭抗礼但毕竟对它起到支撑作用的最具实力的总督们的支持；宣统三年（1911年）四月“皇族内阁”的成立，又进一步使国内为数众多的稳健派对它失去了信任和希望。这种普遍的失望转过来形成一种刺激，致使他们产生更强烈的改革愿望。这样，一方面是不断上升的政治变革期望，一方面是传统政治结构更加衰弱、腐败的现实。两者相互冲突、相互激荡的结果，只能导致政权“合法性危机”的日益加重，促成越来越多的稳健派转向非常规变革方式。长期以来的非集中化趋势，跟近期出现的政治期望与政治现实之间的严重冲突，已经使清王朝随时都有倾覆的可能。宣统三年（1911年）武昌首义后，之所以出现各省纷纷“独立”、督抚观而不战、传统政治结构顷刻土崩瓦解的局面，其根本原因就在这里。
（二）权力断层现象日益严重
清末10年，从庚子事变到宣统元年（1909年）这一段时期，上层统治阶层内部出现新老交替的断层，从而严重地影响清政权的权威运作的效能。传统政治中心的权威与治理能力由于多种原因而急剧流失，从而使中央政权迅速丧失了对时局和社会矛盾的控制能力。
这种政治断层现象早在庚子事变以后不久就开始出现。李鸿章死于光绪二十七年（1901年），刘坤一死于光绪二十八年（1902年），荣禄死于光绪二十九年（1903年），王文韶于光绪二十九年（1903年）退休以后也于光绪三十四年（1908年）逝世，影响最大的要算得光绪皇帝与慈禧太后的先后谢世。光绪三十四年十月二十一日（1908年11月14日），37岁的光绪皇帝久病之后，在孤寂中含恨死于瀛台。第二天，慈禧太后在过了她的74岁生日之后的第13天，也随之去世。这意味着由慈禧太后统治长达半个世纪的时代的结束。晚清几个具有重要影响力和凝聚力的重臣与慈禧的先后死亡，对清末权力结构产生的影响是巨大的，它标志着清廷权力真空的形成。当时的外国观察家就认识到：“光绪皇帝和掌握大权的慈禧太后的突然逝世有加速人们久已期待的内部崩溃的危险……国内各方的力量正在集结；间歇发生对政府的攻击，可能会推翻帝国，使它分崩离析。一般人认为执政太后的去世意味着失去自太平叛乱以来维持这个解体国家的一个强手。国内外敌视强大中央集权现代政府的力量正打算利用年青而没有经验的新摄政王代替他的幼子——中国新登极的天子来行使职权。他们这样做也帮助煽起那一场巨火，它的烈焰正在步步摧毁过去几个世纪以来由满、汉、蒙古统治者辛苦经营，但是现在正在塌下来的巨厦。”[2]不仅如此，继光绪皇帝和慈禧太后去世、袁世凯被罢黜以后，当时在朝残存的尚能起到一定缓冲作用的汉族大员张之洞也死于1909年。
李鸿章、刘坤一、张之洞都是在同治中兴时代进入统治阶级上层的中兴重臣，他们为清王朝效忠的数十年中，积聚了雄厚的政治权威资源。他们对这一王朝的价值在于：一方面，他们深得最高统治者慈禧太后的充分信任，忠心耿耿，久经历练，与满族统治者建立了相当牢固的政治合作关系；另一方面，他们又在汉族士绅中享有很高的威信，由于他们的存在，使这个以满族为统治民族的王朝至少在汉族地主士绅阶级中尚享有相当的权威合法性。
另外，像荣禄、端方这样一些满族官僚，长期以来与汉族士绅阶层也具有相当密切的关系，他们与刘、李、张一样是维系汉族士绅与满族统治者之间关系的重要纽带。
随着同光时期建立起来的较为牢固的满汉合体的老一代官僚的相继去世，调和这两者之间矛盾的人物越来越少。这批人物离开政治舞台以后，清王朝的高层统治阶层中失去了一批可以对各种社会势力进行平衡的，并可以在日益尖锐的满汉矛盾方面起缓冲作用的中心人物。
继张之洞于宣统元年（1909年）逝世之后，甚至连孙家鼐、鹿传霖、戴鸿慈这样一些稍有经验的慈禧旧臣也在短时期内相继去世。不久以后，就连端方这样的相对开明的改革派满族官僚也以“微罪”去职。尤其是载沣当政不到两个月，就罢黜了袁世凯，这在当时国内外均引起了极大的轰动。当时就有不少外国观察家们指出，慈禧太后之死与袁世凯暂时退出政治舞台，使中国出现了政治权力上的真空状态。当时英国驻中国公使就认为袁世凯是“中国唯一的强有力的人”。袁世凯的罢官使朝廷当时失去了中心人物，令人产生一种空虚之感。摄政王载沣没有时代所需要的魄力与才干。伊藤博文也在袁世凯去位以后评论道：随着“袁世凯已去，北京政府中没有一个性格坚强，并有知识和才能的人”[3]。这一切都表明，清廷在充满危机和困顿的时期，却没有突出的领袖人物足以应付随时可能发生的困难。构成载沣当政时期权力核心的是一些少壮派的满族权贵，例如载振、载涛、载洵等等。这些人由于长期生活在王府中，生活经历贫乏而简单，与汉族士绅接触机会不多，难以建立比较密切的关系，尤其重要的是，他们的政治经验极为不足。徐致靖早在清亡以前20年就从中看到了清王朝必然败亡的命运。他根据自己在朝廷中任职达四十年“识近属亲贵殆遍”的经验，认识到由于中国未来执掌大权者均属于这样一类人，而“察其器识，无一足当军国之重者，吾是以知皇灵之不永也”[4]。
（三）民族主义的盛行与满汉民族矛盾空前暴露
在清末革命风潮中，资产阶级革命派叫得最响、最富鼓动力的口号就是“排满”。“革命”二字，在20世纪初之所以能够广为国人所接受，很大程度上就是沾上了“反满”宣传的神光。在中国，在经历西方挑战之后，民族主义的向心力没有凝聚起来以前，排满主义却已经成为瓦解政府权威的巨大力量。
排满论的一个基本观点是，落后的满族之所以能统治4亿汉族人达200多年之久，只能靠那些愚弄锢塞人心的成法，满族统治的特权地位决定了统治者不可能实行与他们的利益相对立的改革。在主张排满论的人们看来，清廷之所以不断强调“祖宗之法不可变”，其实乃是出于维护满族统治权这一极为自私卑下的政治目的。因为只有满人的“祖法”才能保持其民族等级的特权制度，任何涉及这种“祖法”的变革则意味着削弱其特权。
作为排满思想的最重要代表人物，章太炎对清政权的攻击最具代表性。章太炎的排满主义带有很强的情绪化的倾向。他甚至认为，百日维新乃是出于光绪皇帝“挟外人之势”向慈禧夺权的自私目的。用章太炎的话来说，光绪皇帝“知非变法，无以交通外人得其欢心，非交通外人得其欢心，无以挟持重势而排沮太后之权力”。章氏甚至公然宣称，“载湉小丑，未辨菽麦。”[5]章太炎的这一看法显然是不公正的，事实上，正是这位被章氏唾骂的光绪皇帝，在变法期间对满员时时加以面斥，其严厉态度却很少施于汉人官吏。
章太炎的排满主义具有最为激进的性质。他直截了当地认为，单凭满族人非我族类这一点，清王朝就不具有统治中国的资格，汉族人根本就不必考虑这一政权的政绩是好是坏。只有排满才能改革，才能救亡，排满是消除变革的障碍，排满为救亡所必须。这种观点在今天看来，也许不尽符合事实。但在当时，却是符合中国许多知识分子所坚信的激进的救国富民的思想逻辑的。激进的排满心态从根本上否定了清廷存在的合法性，这种思想认识的迅速普及与广泛存在，使清廷在清末危机中已经完全陷入孤立。
[1] 《中国问题的真解决》，《孙中山全集》第一卷，中华书局1981年版，第255页。
[2] 〔美〕李约翰著，孙瑞芹、陈泽宪译：《清帝逊位与列强》，中华书局1982年版，第15～16页。
[3] 〔美〕李约翰著，孙瑞芹、陈泽宪译：《清帝逊位与列强》，中华书局1982年版，第386页。
[4] 李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965年版，第90页。
[5] 章炳麟：《驳康有为书》，张枬等编：《辛亥革命前十年时论选集》第一卷（下），三联书店1963年版，第756页。
三、从地方走向中央
宣统三年八月十九日（1911年10月10日），武昌新军起义发生。他们举起了革命的义旗，攻进总督衙门光复武汉三镇，成立了湖北军政府。其后，湖南、陕西、江西、云南、上海、浙江、江苏、贵州、广西、安徽、福建、广东、山东、四川等各省相继响应，清王朝的统治处于土崩瓦解的状态。
为了镇压起义，清廷以惊人的速度作了一次徒然的努力。由陆军大臣荫昌亲自率领的第一军迅速南下，军咨使冯国璋率第二军为策应，海军统制萨镇冰督率巡洋、长江两舰队急调武汉，企图“定乱”于俄顷之际。但是，革命如燎原之势迅速蔓延到其他省份，清军大有顾此失彼、力不从心之感；尤为严峻的是，清廷苦心孤诣编练的新军一镇接着一镇地倒向革命。在已编练成军的14个镇、18个混成协和另有未成协的4个标中，竟有7个镇、10个混成协和3个标相继反正和解散、败散。而手中仅存的北洋六镇又不能真正控制住。正如荫昌所说：“我一个人马也没有，让我到湖北去督师，我倒是用拳去打呀，还是用脚踢呀？”[1]堂堂的陆军大臣竟然抱怨一个人马也没有，岂非咄咄怪事哉？原来，北洋六镇的将领们多是袁的心腹，袁世凯虽然去职，但其影响仍在，别人指挥不动。在万般无奈的情况下，载沣被迫重新起用待价而沽的军界铁腕袁世凯。这是由于各省光复后，清朝大势已去，但形势发展方向仍很难预料。因为当时社会的混乱局面是有目共睹的，帝国主义列强也更加虎视眈眈。面对南北对峙局面，由谁来从头收拾呢？是将革命向前推进，迅速结束清朝的腐朽统治；还是尽快地将南方的革命烈火扑灭，恢复原来的专制统治呢？清廷、南方革命政权中的重要人物都多少做了一点尝试，但都很难成功。环顾海内，此时似乎只有袁世凯才是收拾时局最佳人选。
此时的袁世凯重兵在握，他所一手培植和始终暗中控制的北洋军队是无人可以匹敌的，因为它本身就是清廷的依靠力量，而南方政权军队又大多是临时组织而未训练的新兵，战斗力相对不强。可以这样说，当时只有袁世凯具有“翻手为云，覆手为雨”的力量。他也因此成为南北双方争相利用的抢手货。南方许其以临时大总统职位促其早日“反正”，结束清王朝的专制统治；清廷则不得不屡次为其加官晋爵，致使自己的命运完全捏在袁的手中，为其彻底出卖自己创造了最为充分的条件。这个千载难逢，或者说是古今中外历史上绝无仅有的“机遇”出现在袁世凯的面前，何去何从任由其便。
拥兵自重，并不等于处理任何事情时都能游刃有余。能使自己成为南北方争相拉拢的人物也不是从一开始就确定了的。袁世凯为了达到目的，还是很费了一番苦心的。
清王朝把命运托付给袁世凯，希望依靠这位北洋新军头面人物把起义镇压下去，但这种打算未免过于天真。如果说在光绪皇帝和慈禧太后去世之前，袁世凯还能听命于清朝的话，现在，能将袁世凯与清廷联系起来的因素已经基本上不复存在了。只不过袁作为清朝的一个老臣，面对清朝统治者的“孤儿寡母”，不好撕破脸皮，由自己起来推翻清王朝罢了。更重要的是，当时的历史条件已经为袁取清廷而代之提供了一个极好的机会。当时的袁世凯虽在河南的一个小小的乡村养病，但几年的宦海生涯和他的老练精干，使他对当时的政局洞若观火。
武昌起义的次日，适逢袁世凯的生日，他的党羽赵秉钧、张锡銮、倪嗣冲、段芝贵、袁乃宽、王锡彤、杨度等咸集洹上村，为袁祝寿。正当寿宴进行之际，武昌起义的消息传来，举座皆惊。袁世凯意识到“此乱非洪杨可比”，决心应时而出，待机行事。莫理循说：“我们这些‘知道内情’的人当时就晓得袁世凯即将表示赞成共和。”[2]但问题极为复杂，还有曲折。袁世凯心中有底，并不等于要立即表明态度。当时，倪嗣冲、段芝贵劝袁乘机而起，称王称帝，黄袍加身。其亲信幕僚张一麟也说乘此天下大乱，民无所归之际，登基称王。袁克定也赞同此举。袁世凯毕竟老练，眼光要远大一些。但问题太大，他反复思忖，认为此招风险太大，时机尚不成熟。他认为：（1）自己世受清室恩遇，从孤儿寡妇手中取得天下，肯定要为后世所诟病；（2）清廷旧臣尚多，如张人骏、赵尔巽、李经羲、升允等均具有相当势力；（3）北洋旧部握军权者，如姜桂题、冯国璋等，尚未灌输此种思想；（4）北洋军力未达到长江以南，即令称帝，亦是北洋半壁，南方尚须用兵；（5）南方民气发达程度，尚看不透。人心向背，尚未可知。据徐世昌后来回忆说，由于上述五方面的考虑，袁世凯没有急于称帝，而倾向“表面维持清室”[3]，等待形势发展，再行计较。
袁世凯确有勃勃野心，也很有谋略和手腕，但他的成功，并非像后来人们所想象的那样轻而易举。
他对自己的清朝主子忠心不足，异心有加。武昌起义爆发，冯国璋随同荫昌南下路过彰德拜见袁，袁吩咐他不必急于作战进军，而应“慢慢走，等等看”。
八月二十三日（10月14日），清廷任命袁世凯为湖广总督，兼办剿匪事宜，他并不马上答应，反而提出六项要求，分别取悦于立宪人物、革命党、南方旧官僚，更主要是为自己争取更大的权力。
清廷于九月初六日（10月27日）又任命他为钦差大臣、部分答应了他的条件，他仍不出来。
又经过一番讨价还价，初九日（30日），清廷答应了袁世凯要求的全部条件，袁世凯总算答应出山南下了。出山后，他的“战略意图”非常明确：既要利用革命政权，也要利用清廷，最后把权势集中到自己手中。这就是其心腹助手赵秉钧后来所透露的：“项城本具雄心，又善利用时机。但虽重兵在握，却力避曹孟德欺人之名，故一面挟北方势力与南方接洽，一方面挟南方势力，以胁制北方。”[4]但要达到这个目的也不容易，分寸并不太好把握。如果很快就把革命党镇压下去，清廷还是有力量铲除他的，也许就像武昌起义没有发生过一样；过早地结束清政权，不要说从南方捞不到什么好处，或许革命党人还要把他当成新的革命对象。因此，在没有确实弄清两方面意图、没有掌握全部主动权之前，他做了一系列尝试。最突出的就是武汉战争。岑春煊在《乐斋漫笔》一书中写道：“是时袁世凯出任组阁，发起和议，南北代表，群集于沪上。实则世凯手握强兵，直压武汉，外挟民意，以制朝廷，使双方皆受其指挥，而坐收渔人之利，计诚狡矣！”[5]此言信然。
九月十一日（11月1日），袁世凯南下督师当日，冯国璋攻占了汉口。袁世凯立即命令停止前进，派自己的亲信分别试探黎元洪和黄兴的态度，想以此触动革命党人开出价码。在武汉军政府拒绝了袁的君主立宪主张后，袁看到还需要进一步威胁革命党，便命令冯国璋于十月初七日（11月27日）攻占了汉阳，威胁武昌。此时，黄兴出走，黎元洪避而不出。但袁世凯又“手下留情”了，再次提出议和。这时帝国主义发挥了特殊的“作用”。一出由列强导演、由袁世凯出面、立宪派推波助澜的“南北议和”的“文明戏”就此开场。
同样，在北方，对袁来说，宗社党和北洋军中的革命党同样可怕，同样使他有腹背受敌的感觉，同样牵制他使其不敢四面出击，北南并举。袁世凯应付这种内外交围局面的方法，用他自己的话来形容十分贴切：“诸君知拔木之有术乎！专用猛力，木不可拔。即拔，木必断折。惟用左右摇撼之一法，摇撼不已，待至根土松动，不必用大力，一拔即起。况清室有类几百年大树，岂易拔者！”[6]他一定认为：清廷是否立宪或者退位，只能视袁个人政治上的需要而定，而不能由革命党、立宪派或是宗社党人来决定。他必须以北方唯一真正的实力派自居，这是他能够按照自己的需要左右政局发展的根本条件。如果听任异己力量（无论是革命的或是保皇的）在北方滋长壮大，他就有被逐出政治舞台的危险。时势迫使他采取的方略只能是“先北后南，远交近攻”，即先倾全力扑灭北方军队中的革命力量，以杜塞宗社党责备他畏葸不前的攻讦，向舆论界表明他对清室的“忠诚”，洗刷他那“活曹操”的恶名；同时，佯装一团和气坐下来与南方革命党和立宪派谈判，将敌对势力尽可能化为和亲势力，再以此为资本向清室邀功，进而以“逼宫”的手段达到他梦寐以求的政治目的。
在战略方针已经决定的情况下，袁世凯开始出山收拾时局。其实，袁之志在得天下，不出，名不正难争权势，难以组织袁氏战线，遑论争天下呢？在这种情况下，袁决意东山再起，重登国家政治舞台。
第一步，袁利用当时清王朝处在四面楚歌的形势，首先夺取湖北前线的军政大权。他迫使清廷接连下了四道上谕：（1）调荫昌“回京供职”；（2）授袁世凯为钦差大臣，“所有赴援之海陆军并长江水师，即此次所派各项军队，均归该大臣节制调遣”，并保证“此次湖北军务，军咨府、陆军部不为遥制，以一事权”；（3）拨出内帑银100万两为湖北军费；（4）第一军交冯国璋统率，第二军由段祺瑞接任总统。同时，他以钦差大臣、湖广总督的名义调兵遣将，发号施令。先奏派王士珍督办湖北军务，令他添募新兵1.25万名，编为湖北巡防营驻守京汉铁路沿线，以巩固北洋军的后路。继而奏派倪嗣冲为河南布政使，令其在豫东一带招募数营，进占皖北颍州，保证北洋军侧翼的安全。接着，在湖北孝感以北之花园设立司令部，以陆锦为参谋长，段祺瑞等主管司令部的各项工作。这样，湖北前线的军权便完全转移到袁党的手中。
第二步，稳住直隶，控制北京。袁世凯的意图不是单纯地对付湖北的起义军，而是要趁机攫权，为此，他采取了下列措施：
（1）密令北京的心腹梁士诒等“着手为政治运动”，指出“南方军事，尚易结束，北京政治，头绪棼如，正赖燕孙居中策划一切，请与唐少川预为布置”。随之，梁士诒、唐绍仪、徐世昌、赵秉钧、杨士琦、袁克定、杨度等人在北京开始为袁世凯攫取更大的权力，而紧张地进行幕后活动。
（2）派赵秉钧入京勾通奕劻，调姜桂题所部毅军进驻北京城内，把守九门要冲。由梁士诒与赵秉钧合谋，借助毅军的势力，由赵代满人桂春署民政大臣，强制遣散旗籍巡警而以汉人代之。从而控制了北京的局势。
（3）面对京畿附近北洋第六镇统制吴禄贞与第二十镇统制张绍曾的“反叛”现象，派部下周符麟潜赴石家庄刺杀吴禄贞，以李纯继为第六镇统制；通过徐世昌授意心腹潘矩楹逼迫张绍曾离开第二十镇，由潘代理第二十镇统制，从而又把京畿军权重新控制到自己的手中。与此同时，袁世凯又命令曹锟、王怀庆率部镇压了通州革命党人的起义。至此，直隶清军中的革命力量均为袁所镇压，袁的后方得以巩固稳定。
第三步，就任内阁总理大臣，把清廷的权力完全控制到自己的手中。袁世凯出山当天，汉口即被攻下，载沣在自己无法控制局势恶化的情况下，解散皇族内阁，授袁世凯为内阁总理大臣。在梁士诒、唐绍仪、段祺瑞、张锡銮、赵秉钧合力斡旋，分途布置下，袁世凯入京就职。[7]袁世凯组阁，立即把自己的党羽和朋友充入内阁，如外务大臣梁敦彦、副大臣胡惟德，民政大臣赵秉钧，陆军大臣王士珍、副大臣田文烈，度支大臣严修，海军大臣萨镇冰，司法大臣沈家本，学部副大臣杨度，邮传部大臣唐绍仪（先后由杨士琦、梁士诒署理）等都是明证。为了掌握中央军权，他组阁后，首先罢免军咨府大臣载涛和毓朗，而由自己的朋友荫昌与徐世昌接替。其次，迫使载沣交出“监国摄政王”的大印，退回藩邸。同时，调冯国璋入京，接任禁卫军总统。不久，又用准备出征的名义把禁卫军调出城外，而派段芝贵另编拱卫军，驻扎城里。这样，袁就接收了清廷统治下的全部权力，玩弄皇太后与幼皇上“孤儿寡母”于股掌之上。
第四步，主宰南北谈判，取得全国权力。袁世凯在取得责任内阁总理大臣，完成了攫取清廷大权之后，便开始了他的第四步骤，即取得全国的权力。他的策略是在依靠人心所归和雄厚的军事地位的基础上，拉拢立宪派和列强作其帮手，以倡言君主立宪向革命党施加压力进行讨价还价的谈判，反过来，又以革命党要求共和逼迫清室逊位。即“以北方兵力威胁南方，又以南方民气恫吓北庭”[8]。
（1）向南军伸出橄榄枝，先后派自己的部下蔡廷干、刘承恩、唐绍仪、杨士琦到汉口与上海分别与南军和谈，以摸清南军意图，威胁利诱，迫其就范。
（2）派遣心腹阮忠枢通告各地袁党的党羽：“目前要义，当在保持地方秩序，固结军人团体，联合各界感情，增长北方实力，最为当务之急。”巩固北洋团体，推向新的权力高峰，这是袁世凯及其党羽朝夕盼望的大事。十二月袁命令曹锟、卢永祥率第三镇进占山西，从革命党手中夺回娘子关、太原，委张锡銮为山西巡抚。命令齐耀琳为河南巡抚，镇压当地革命党。授意自己亲家山东巡抚孙宝琦取消独立，并令第五镇镇压当地革命力量。倪嗣冲、赵倜、周符麟则分别向皖北、陕西进军，作出遏制革命军的架势。派张镇芳署理直隶总督，严密控制直隶。密派段芝贵、张锡銮前赴东北三省，说服东三省总督赵尔巽拥袁共和。袁的这一手意在万一革命党人不履行诺言，不屈服自己，他拥有华北就可以自行组织政府，与南方抗衡。
（3）左右开弓，左打右拉。利用北洋军的实力、列强与立宪派的支持、革命党的弱点及自己的资望，迫使革命党人同意让出政府，袁则同意宣布赞成共和，并逼清帝退位，南北双方达成协议。1912年1月3日，在梁士诒的“策划”下，驻俄公使陆征祥和其他驻外使节，根据袁的示意，纷纷电请清帝退位。26日，北洋军段祺瑞、姜桂题、张勋、何宗莲等48名将领联衔通电，要求清廷明降谕旨，宣示中外，定共和政体，以现在内阁及国务大臣等，暂时代表政府。同日，宗社党领袖良弼遇刺，不久身亡，其他反对共和的满族亲贵纷纷作鸟兽散。2月12日，清帝颁布逊位诏书，统治了中国268年的清王朝正式结束。袁世凯逼宫成功。
在上述措施完成后，2月13日，袁世凯声明赞成共和，孙中山向南京临时参议院提出辞呈；2月15日，临时参议院一致选举袁世凯为临时大总统；3月10日，袁世凯在北京宣布就任临时大总统；4月1日，孙中山正式解职；4月5日，参议院宣布迁都北京，至此袁世凯实现了他对各方政治力量的完全胜利，取革命成果与清代268年的天下而私有。“一个军事的独裁者继承了旧的皇朝”[9]，袁世凯集团从地方正式入驻中央。以此为标志，晚清之变局遂告一段落。
[1] 冯耿光：《荫昌督师南下与南北议和》，《辛亥革命回忆录》第六册，中华书局1963年版，第351页。
[2] 〔澳〕骆惠敏编，刘桂梁等译：《清末民初政情内幕》（下），知识出版社1986年版，第250页。
[3] 张国淦：《洪宪遗闻》，《北洋述闻》，上海书店出版社1998年版，第73～74页。
[4] 爱新觉罗·溥仪：《我的前半生》，中华书局1977年版，第41～42页。
[5] 岑春煊：《乐斋漫笔》，《近代稗海》（一），四川人民出版社1985年版，第107页。
[6] 白蕉：《袁世凯与中华民国》，《近代稗海》（三），四川人民出版社1985年版，第8页。
[7] 《三水梁燕孙先生年谱》（上），上海商务印书馆1939年铅印本，第100、110页。
[8] 张国淦：《孙中山与袁世凯的斗争》，《北洋军阀史料选辑》（上），中国社会科学出版社1981年版，第140页。
[9] [美]保罗·S·芮恩施著，李抱宏、盛震溯译：《一个美国外交官使华记》，商务印书馆1982年版，第12页。
第七章 太阿倒持之教训
一、晚清政局变化之总规律
晚清政局之演变，实以中央与地方关系变化最为典型。
清代是高度中央集权的国家体制。
所谓中央集权，是相对于地方分权而言的。
根据政治学的定义，中央与地方的关系，主要是指一定的国家政权组织形式下中央政府和地方政府之间的权力分配及其统属关系。中央与地方关系的主要内容即是中央和地方政权的上下统属和在行政、财政、军事、外交等方面的权力分配。
有史以来的中央与地方关系，大体存在中央集权和地方分权两种基本模式。中央集权，就是大部分或全部统治权归于中央政府，地方政府没有独立性，其权力由中央政府给予，平时严格服从中央，听从中央政府的号令，并在中央政府的监督、控制下行使权力。地方分权，则是以中央集权的对立面而存在的，或者可以说是相对于中央集权而言的一种权力分配形式与统属关系。通常是指中央政府和地方政府各有独立的权力划分范围，中央与地方之间只是松散的政治联系；地方政府在其权限范围内有高度的裁量权及自主性，有较大的独立性，中央对地方不得随意干涉。
按照政治学原理，地方分权的概念可以划分为“分割性地方分权”和“分工性地方分权”两种。“分割性地方分权”是指中央和地方权力各有独立的施用范围，地方有高度的自主权与裁量权；而“分工性地方分权”，则又是指中央政府以命令授权的形式，将部分权力交与地方的某些官员代为行使。从整体上讲，一切治权皆属于中央。中央在层层节制的基础上，实施有效的指挥。替中央行使权力的地方政府，只是中央政府的代理机构而已。依据这种说法，本人认为，清初、中期的中央与地方关系，大致可以划归“分工性地方分权”的范围；而清末期的中央与地方的关系，因为与清初、中期相比发生了很大的变化，针对其实质内容，则应该将之划归入“分割性地方分权”的范围。
从历史上看，推动中国封建社会行政管理体制演变与发展的动力主要来自其内部的矛盾冲突。大一统中央集权体制矛盾主要有二：一是皇权和相权的矛盾；二是中央集权与地方割据的矛盾。正是这两对矛盾牵动着中国传统社会专制体制的运行，促使统治集团内部不断在更高水平基础上进行权力资源的再分配与秩序的再创造。
中国自秦以后就是一个中央集权的国家。经过2000年的发展，这一政治结构坚固而完整。不仅在政治制度方面影响着后来中国政治的走向，就是以中央集权为核心的大一统文化也深入人心、根深蒂固。从某种程度上讲，能否处理好中央与地方的关系，应该是关系到中国多民族国家统一发展与和平稳定的至关重要的问题，对于我们国家今日的发展，无疑也具有重要的借鉴价值。
在中国历史上，中央与地方的关系，历来是任何朝代的统治者都必须认真考虑和审慎解决的一个重大问题。历史实践证明，凡是中央与地方关系处理较好的朝代，其内部政局一般都比较稳定，行政权力运作也都比较正常，中央的政令、军令能够及时上传下达，中央与地方的关系一般都维持着“本重枝轻”的格局。如果这个局面被打破，颠倒过来，出现“本轻枝重”现象，则中央政府的权力、权威一般就会下移，中央政府的政令、军令一般就不会得到顺利的贯彻、执行。当地方势力膨胀到一定程度，它们就想推翻中央政权，从而导致天下大乱，甚而出现改朝换代的局面。这种情况，在中国数千年历史上多不胜举。西汉初年，汉高祖分封诸王，建立侯国；一旦地方诸侯力量壮大之日，便是以吴王刘濞为首的七国地方势力起兵问鼎之时。东汉末年，皇室衰微，董卓、袁绍、曹操、刘备、孙权等地方集团先后而起，最终导致汉祚移姓。东晋八王之乱，导致晋朝灭亡，无需多提。唐代安禄山以范阳为基地而势力坐大，起兵问鼎，导致盛唐从此衰落在先，藩镇割据进而最终导致唐朝灭亡在后。宋代是中国历史上较好地解决了这一问题的一个朝代。北宋建立者宋太祖赵匡胤用“杯酒释兵权”的办法加强了中央集权，为宋代处理中央与地方的上下关系开了一个好头，却也因为对地方的管理过死造成了地方的死气沉沉与行政、军事效率极端低下的状况。但应当看到，在宋代200多年的历史发展中，基本上没有出现中央权威受挫的情况。明代初年，燕王朱棣地方势力膨胀，建文帝削藩失败就被其取而代之。
有清一代，中央与地方、满洲权贵与汉人地方势力的关系一直是萦绕着这个王朝的一个中心环节。
清初，由于顺治、康熙、乾隆三代较好地处理了西北边疆的准噶尔部叛乱，平定了三藩割据之乱，消灭了台湾的郑经分裂势力，中央权威得到了保持。但从道光二十年（1840年）西方侵略势力进入中国，特别是太平天国农民运动兴起以后，以此为契机，清朝中央与地方之间的关系就起了微妙的变化。以曾国藩、李鸿章为首的地方集团势力日大，开始逐渐影响朝局，从而打破了清代200余年来的中央与地方政治权力格局的平衡。甲午战后，在中外矛盾、满汉矛盾、中央与地方矛盾的夹缝中，以袁世凯为首的北洋集团奋然崛起。北洋集团在新政时期的迅速膨胀，不仅打破了中央与地方关系的平衡，而且利用辛亥革命的时机吞噬了清朝政权，最终实现了从地方走向中央的目标。
总的来看，清朝268年中央与地方关系的历史大致可以划分成前、中期（1644—1840年）和末期（1840—1912年）两个阶段。第一阶段，中央与地方的关系是稳定的，中央政府保持着高度的集权，对地方有着绝对的驾驭能力。变化发生在后一阶段。随着西方列强的不断侵入和咸丰元年至同治三年（1851—1864年）的太平天国运动，导致了清王朝原有的国家权力配置体制发生了重大变化，原来属于中央政府的诸多权力开始下移地方，大清帝国的权力大厦开始不断倾斜，最后竟至彻底坍塌。
观阅历史，中央政治权威的形成和维护主要是由其经济、政治、军事、文化等权力的共同支撑。在中央与地方关系上表现为政治、经济交往的互惠性、共同维系的一份情感、社会文化感以及有效的行政与社会控制等因素的共同作用上。清朝前期，统治者通过文治武功，成功地影响和控制了国家的政治、社会生活，成功地树立起了政治权威。但是，道光二十年（1840年）以后，世界与中国都发生了巨大的变化，在中国越来越被纳入全球化体系的过程中，现代与传统的矛盾变得愈来愈尖锐。随着西方军事、经济、政治、文化的不断冲击与国内下层民众大规模反抗活动的加剧，国家政治生活的运作也随之发生了巨大的变化，清政府的政治权威在内外因素的冲击下面临着越来越严重的挑战。
追溯历史，晚清大变局无疑是近代中央与地方关系的开端。在这一时期，中央权威严重下降，逐步丧失了对地方统驭的实际能力；地方势力则迅速膨胀，不断扩大与攫夺中央方面的权益，发展到清末，在中央与地方的权力平衡遭到彻底破坏的时候，北洋集团鸠占鹊巢，利用辛亥革命的机会取清中央政权而代之。这种情况，构成了清末中央与地方关系变化的基本轨迹。期间，中央与地方权力争斗波澜跌宕，政潮暗涌，绵绵不绝。中央与地方争夺权力所导致的质量互变的结果，对清末、民国时期的中国政局无疑产生了深远而重大的影响。
实际上，晚清政局的变化是复杂的，并不如上述勾画的那样简单。西方民权观念的输入对中国传统君权观念造成了一种解构，这对中国政治的发展无疑是有益的。但是，中国自秦以来，就是一个中央集权体制的国家，无论政治传统还是文化观念都已经深固人心。盲目机械地引进或者效仿西方政治体制，不一定符合中国特色与适合中国的实际情况，近代以来诸多热血人士千辛万苦搬来的西方的所谓先进政体如地方自治和联邦制等，事实证明，其结果并没有造成中国的强大，反而成为国家长期动乱的因素。在中国这样一个有着悠久集权传统与观念、地大物博、幅员辽阔、人口众多的国度，如何根据自己的实际情况，既维护好中央权威，又尊重好地方利益，让中央与地方的关系保持一种上下相维、水乳交融、肝胆相照、荣辱与共的共赢关系，这应是我们总结历史，立足现实的一个重大课题。
今天回头观看，在清末历史发展的进程中，一个重要的问题就是一直面临着地方主义的困扰。在清初、中期，由于皇权能够很好地保持，国家的政治结构一直处于高度中央集权的状态。从顺治到道光皇帝，代代相承，乾纲独揽，令出惟行，大权从未出现旁落的现象。但是，这种状况到了咸丰时期发生了一个大的转变。由于太平天国的内部冲击和英法等国列强的外部侵略，再加上清政府军事支柱八旗与绿营的腐朽不堪，中央政府已经无力应付这样一场突如其来的迎头打击。在这种情况下，为了维护自己的统治，从生存利益角度考虑，清政府不得不将自己长期以来一直把持不放的军政财经大权抽出一部分下放到地方，从而导致清末政局发生了一个根本性的变化，这就是地方势力的兴起及其与中央政府争权夺利的斗争。
南京大学历史系教授李秀领认为：“满人入主中原以后，对汉人一直有着潜在的恐惧，但要实现对全国的统治，又必须与汉族官僚合作。汉族官僚们也需要维护清王朝的统治，但他们想保存清王朝的愿望并非出自对满洲皇帝的忠诚或对清王朝的热爱，而是因为没有清王朝，他们的权力也会化为乌有。”[1]本来，适应客观形势发展的需要，向地方下放一定的权力，改革政治肌体中存在的僵化状态，重新激发其足够的活力，以促成清王朝的再次振兴，这应该算是一项十分明智的政策和举措。但是，由于太平天国以来中央与地方权力关系发生的一系列重大变动，地方督抚们不仅在战时和战后都形成了自己的实力派集团，把持着清王朝地方上的军政、财政与官吏任命的权力，有飞扬跋扈之嫌，而且，随着清政府希图自强的洋务运动的开展，军事、经济大权进一步落入地方的手中，地方督抚的实际权力大大膨胀。他们也以之为胆气，敢于公然与中央政府对抗起来。庚子前后的刘坤一抗命不遵与庚子事变中地方督抚的东南互保，就是最明显的例证。这样，中央政府的政策不仅不能很好地贯彻下去，而且还有了太阿倒持的感觉。加大中央集权步伐，收回从太平天国以来流失到地方上的各种权力，就必然成为清朝中央政府在最后的日子里所进行的一项最为主要的举措和急务。
林尚立先生认为：中央对地方的分权，一般在两种情况下出现：一是中央迫于地方的压力，作为一种妥协而采取的分权；二是中央出于社会发展的总体考虑或自身的目的，将权力或职能下放给地方。不论在哪一种情况下的分权，中央分权都将可能引发一场新的社会动员，给各地方已有的愿望和要求带来新的刺激。前一种情况的分权，易于助长全面的地方主义，因为这种分权是中央政府让步的结果。中央政府在政治、财政和行政管理方面的许多让步，会在客观上进一步培养地方主义的感情，而这种感情的成长又会对中央政府形成压力。于是，地方的要求与中央的反应就形成了“互相促进”的关系。而后一种情况的分权，则常常会煽动起政治上的地方主义。也就是说，地方政府在所获权力的基础上，从自身利益出发，寻求与中央政治上的“合理化”关系。这种关系的核心，就是地方不仅在行政上自治，在政治上也应自治。[2]从清末中央与地方关系发展的历史轨迹来看，这种说法确实是有其一定的道理。
在清末，中央与地方关系主要表现为冲突和抵抗。这种冲突与抵抗又主要体现在：（1）权限之争。因为中央政府世界眼光与现代战略观念的滞后，洋务事业多由地方督抚举办。随着现代化事业的不断推进与发展要求，地方政府自然会想要向中央政府提出更多的政治要求，这就是下放相应的权力和给予应有的自主权。然而，对于中央政府来说，当然不愿意在下放权力的同时，丧失自己的政治权威。因此，划分中央与地方权限问题，实际上就只能体现为不断的冲突与抵抗。（2）利益之争。随着地方洋务事业的不断举办，经济基础日益强大。经济基础决定上层建筑。在清末，财政瓜分与是否扩大地方政治权益一直是影响中央与地方关系和谐的一个关键问题。（3）控制与反控制之争。从19世纪60年代开始，本属于中央政府的军事、财政、外交等权力逐渐为地方督抚所占有。从慈禧太后到监国摄政王载沣，都在不断力图恢复咸丰前的气象，但这种努力的效果微乎其微，甚至是适得其反。尤其是载沣上台后不顾实际情况盲目地集权中央、集权于一家的做法，彻底将地方督抚赶到了自己的对立面。武昌起义一声枪响，各省立刻纷纷脱离中央政府而独立。这种控制与反控制的斗争，实际上最终没有胜方，无论中央或者地方都为之付出了相当沉重的代价。
为了解决地方主义的膨胀问题，中央政府从本王朝的长治久安的根本利益出发，向地方无论放权还是收权，其举动都是无可厚非的。在中国历史上，中央集权对维护国家的统一，各民族的团结是十分必要的。对中国这样一个有着几千年集权历史传统的大国而言，没有集权，不但幅员辽阔的国土无法合成一个有机的整体，就是中国人的政治认同感也会发生问题。问题在于，在清末，由于清政府控驭全国局面能力的迅速下降，特别是随着光绪皇帝和慈禧太后的先后去世，清政府的政治权威出现了真空，而新上台执政的一帮满洲少壮亲贵又十分幼稚与昏乱，尤其是摄政王载沣不顾后果，肆无忌惮地采取中央集权的政策和措施，不仅没有达到保全自己的目的，反而进一步将地方推到了自己的对立面。新上任的监国摄政王载沣，无论其威望或是权术，都根本无法与慈禧太后同日而语。他不仅无力控制清末爆炸性的政治局势，而且也难以驾驭原来对慈禧太后效忠的地方督抚。原来的政治制约松弛了，地方势力派也顿感释然，他们不满于中央的大肆集权政策，与清廷之间的冲突和斗争也就日益加剧和公开化。“靠纲常名教维系的君臣之义渐渐为君臣之间力的抗争所取代。”[3]中央与地方之间的不平衡关系终于被打破了。
中央与地方越来越尖锐的矛盾和冲突，使得本已脆弱至极的清中央政权更加风雨飘摇。它窒碍了国家从中央到地方的行政调控能力，削弱了统治集团的政治保护力量，这在客观上就为辛亥革命造就了十分有利的外部条件。武昌起义后，各地督抚纷纷倒戈投明，转向了革命派的一方。他们呼吁袁世凯出山，并与袁世凯共逼清廷让出政权。清朝中央长期以来尤其是宣统朝以来在中央集权与地方分权问题上的处理不当，最终导致了自己的灭亡。历史说来就是这样的无情。
概括而言，近代以来，清中央与地方的关系实际上走过了一条疏离和异化的道路。为了集权，结果却造成了分权；为了加强专制与皇权，结果却种下了民主和共和的种子；为了削弱地方，结果却造成了地方的强大。可以说，这是清末期中央与地方关系发展的基本规律。
从现代化的角度来看，鸦片战争以后，中国社会已经逐渐发生了一些深刻性的变化。社会的变化和转型，必然要求中央与地方的一些旧有体制必须进行调整，以适应新形势下的条件和要求，这就要求中央政府必须有能力担当起变通体制、建立新制度、发展经济、保卫国家的重任。但是，当时中央政府既没有足够的现代化意识，也没有敢于改变现状的胆识和魄力，不能对中央体制主动地做出相应的调整和变革，这就必然会减少政府的威信，带来削弱中央集权的危险。与此同时，地方督抚却在与西方列强打交道的过程中，认识到了天下大变的必然性，积极发展地方洋务，扩大与外部接触和交流的空间。这样做的结果，便是督抚权力的不断扩大与在民间威信的不断上升。在这种局面下，中央政府已经无实际能力来制约地方的既得利益集团。中央与地方关系的最后错位也就最终不可避免。
一般而言，任何政体形式之下都会涉及到一个权力系统的配置与制衡问题。就中国几千年的专制政体而言，虽然有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的政治伦理信条，但是在实际政权运作之中还是存在着权力纷争现象。这表现在两个方面：一是在权力中枢系统存在着王权与相权之争；二是在权力层级系统存在着中央与地方的矛盾。归结起来，就是一个集权与分权的问题。特别是后一个问题，在清末政治舞台上的表现尤为突出。有清一代，在这个问题上呈现出前后迥异的两个时光。道光朝以前，凭借着康乾几位“圣主”的文韬武略，牢牢地控制着中央权力中枢的运作，地方完全听命中央，政权没有出现大的波折。转变发生在太平军起义之后，随着湘淮地方集团的先后崛起，地方督抚势力渐成尾大不掉之势。诚如《东方杂志》中所指出的：“观于吾国政府，朝发一令曰，宜率此而行，外省置之不顾也；夕下一谕曰，宜以此为戒，外省依然如故。查询事件，则延迟不复；提拨款项，则藉词抵抗。而自外省言之，有竭蹶之政策请于政府，不闻为之一筹画也；有困难之交涉于政府，不闻为之一担任也。”[4]中央与地方的关系已到了相当疏远与隔阂的程度。清政府为了挽回流失到地方的权力，从光绪二十七年（1901年）起，借推行新政的名义，加快了中央集权的步伐。尤其是光绪三十二年（1906年）进行官制改革后，采取各种手段打击袁世凯、张之洞、岑春煊这些拥有实力的地方督抚，集权措施曾一度奏效。不过，在君主专制政体之下，任何集权的行为无疑都要带上家天下的色彩，清王朝为自己一家一姓谋私利的本质，在集权过程中也暴露无遗，从而使之在20世纪初期民族主义的潮流下丧失了其存在的合法性。尤其是载沣上台以后幼稚地加强中央集权的措施，更加速了地方实力派的离心与反叛。清之季世，中央与地方的权力之争纠缠在当时多种冲突之中，是促成辛亥革命爆发、各省纷纷独立、清王朝迅速垮台的重要原因之一。从某种意义上说，辛亥革命本身就是地方势力与革命势力二者合流行动的结果。
晚清太阿倒持的惨痛事实表明：单纯的中央集权或是过度的地方分权，都不是处理中央与地方关系的最佳办法。传统的中央政府过度的集权与集利的模式已经不适合全球一体化越来越严格的发展要求；过度的放权与放利，又会因为纵容地方而出现地方割据与不服从中央政府的局面。其理想的模式应该是：中央政府既不能过分集权集利，地方政府也不能过度分权分利，双方应该平衡发展，建立一个具有中国特色体制的混合型的模式和管理机制。
要说明上述问题，自然要涉及到如何衡量中央与地方关系处理方式的标准问题。事实上，中央与地方关系的处理方式，受国体、社会制度、时代背景、历史传统等因素的制约。中国是一个有着几千年君主专制传统的国家，而清末是这一政治体制的延续和结束时期。在这种君主专制政体之下，君主是国家的主宰和权力的来源，是保证社会和政治稳定的基础和前提，单就此意义而言，清政府加强中央集权，保证国家的团结稳定，天经地义，无可厚非；而地方势力分权坐大，则是国家政治秩序不稳定的因子，是内乱的根源，大谬不然，应当谴责。另一方面，由于中国领土幅员辽阔，中央政府对众多地区的事物无法全部过问，过于集权又会影响地方积极性的发挥与地方的发展。但问题是，历史发展到清末，正是中国“千古变局”的时期，欧风美雨浩浩而来，世界正进入中国，中国也开始走向世界，一切事情正在悄悄地发生着实质性的变化。在西方列强的不断侵略下，中国屡屡战败，民族生存出现了严重的危机。清政府在这个变局中丧失了领导中国人民度过这场危机的应变能力，其存在的合法与合理性在逐渐消失，内部矛盾也就必然激化。在太平天国运动的打击下，清政府又丧失了对内的应变能力，其权威性遭到极大的破坏，君主专制的政治体制也开始逐渐丧失其存在的市场。在这样的条件下，地方势力迅速膨胀，不仅具有了必然性，而且具备了可能性。中央政府办不成的事，地方政府办成了，新的现代化事业之花基本都开放在地方上。从这个意义上说，地方势力的崛起与地方分权的扩大又是中国现代化过程中出现的必然结果。但这只是问题的一个方面。另一方面，地方势力的过度膨胀与中央政府的过度分权又是清王朝灭亡和民国诸侯争霸、地方割据产生的主要原因。从国家利益的角度来看，其对政治秩序的负面影响是巨大的。权力倾斜于地方，最终导致了中央与地方权力分配模式的改变和统属关系的颠倒。中央对地方管理和控制能力的减弱，又决定与影响了民国初年政局的走向。
清前、中期高度的中央集权体制，对地方剥夺过多，影响了地方的建设与发展；清末期地方权力的过大，又造成了中央的政令不行，严重威胁了中央的权威与统治，二者都不可取。最理想的中央与地方的关系，应该是中央与地方的平衡与协调的关系。在权力分配上，既要能保证中央政府有足够的权威统治好全国，又要能保证地方有适度的权力建设好地方，中央集权与地方分权主辅结合，二者之间应当保持适当的“界限”，保持好一个度，尤其在军事、行政、财政、外交、司法、人事等权力的分配问题上，一定要做到中央与地方的界限不能含糊，中央的权威要有绝对的保障，否则容易出乱子，造成国家的动荡与不安。这也许就是清末期中央与地方关系的历史留给我们的一点启示吧。
[1] 许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史》第一卷，上海三联书店1995年版，第256～257页。
[2] 林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第182页。
[3] 许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史》第一卷，上海三联书店1995年版，第259页。
[4] 《论中国欲自强宜先消融各种界限》，《东方杂志》第4年，第5期。
二、中央衰落与地方崛起互为因果
19世纪末中央政权的严重衰落是地方势力迅速崛起的一个重要原因。
在有些国家中，中央政权的衰落是地方势力崛起的结果。但在19世纪下半期的中国，中央政权的衰落则是地方势力努力崛起的一个重要原因。反过来，地方势力的崛起，又更加促使了中央政治权威的进一步瓦解。
一般而言，革命是不可能在中央政府十分强大的条件下取得成功的。中央政府是否强大，取决于三大重要因素：一是统治集团内部自身的统一与团结；二是中央政府有着强大的经济与军事力量；三是中央政府对地方政府有着超强的驾驭能力。可是，19世纪后期的清王朝，恰恰是这三大方面最为脆弱的时期。
历史表明，自18世纪末以后，财政危机一直是困扰清王朝统治者的一个严重问题。在这一段时间里，政府的开支不断加大，而财政收入却没有太大的变化，雍正三年（1725年）约为3610万两，道光二十一年（1841年）则为3860万两。随着人口增长，地方行政管理机构不断扩大，由于中央政府不能为其提供足够的经费，只得赋予他们可以征收附加税的权力。这就为地方官员提供了向下层民众摊派苛捐杂税以中饱私囊的机会。也就是说，尽管中央政府的财政收入水平很低，而且在很长时间里没有明显增长，但下层民众的负担并没有减轻。相反，这种政策造成两个极为有害的副产物，一是官员贪污腐败现象的日益普遍和严重，另一个是地方财政实力的增强。后者成为后来地方政治形成的重要经济基础。这两个方面都极大地侵蚀了清朝政权，对瓦解中央政权产生了极为有害的影响。
由于大量财富滞留在地方政府中，财政日益衰竭的中央政府越来越失去采取主动和进取性社会政策的物质基础。在经济和军事方面就更是如此。在正常的情况下，这种局面也许还可以维持下去。但在19世纪中期，情况骤然发生了变化。西方列强直接的武装入侵和国内的太平天国运动与捻军起义，使缺乏财政基础的中央政权的虚弱立刻暴露无遗。在“内忧外患”的双重挑战之下，中央政府已无能为力，只得向地方政权求助，而中央政府也不得不为此付出相当沉重的代价，这种代价又反过来进一步加剧了中央政权的软弱与萎缩，另一方面则使地方势力迅速发展壮大起来。清末湘系―淮系―北洋系地方集团的相继兴起，正是清政府为挽救危机，企图加强与巩固皇权统治而导致权力异化的结果。
鸦片战争以后的半个世纪，爱新觉罗王朝日益破败衰微，专制主义中央集权从顶峰跌落下来。使其然者，第一，是资本―帝国主义多次洗劫和掠夺。对清廷来说，尊严的折辱和利益的分割，是被迫的，痛苦的，其间不无反抗，因而有其组织的五次大的民族自卫战争。但是，一项项丧权辱国的条约，记录了清政府屈服妥协的过程。八国联军入侵之役，清政府以极其屈辱的条件和代价，结束了战争，保存了自己，但已经到了十分虚脱困乏、支离瓦解的地步，专制皇权彻底匍匐在列强的淫威之下。
第二，是民众反抗斗争连续不断的冲击。嘉庆初年的白莲教起义大大重创了清王朝赖以维持其统治的国家机器——八旗军与绿营兵，清王朝用以支撑的军事机器从此盛极而衰。太平天国、捻军、西南和西北各族人民的造反行动彻底摧垮了清王朝的八旗军与绿营兵，导致了清王朝中央集权制度的严重破坏，地方督抚势力开始膨胀。19世纪末20世纪初，资产阶级登上了中国政治舞台，维新变法运动，资产阶级革命政党的纷纷成立，雨后春笋般出现的革命书刊，迅速传播的革命思想，连绵不断的武装起义，以及遍布全国的各地民众的多种形式的反抗斗争，使“奉天承运”、至高无上的专制皇权的威风扫地。批判的武器和武器的批判终于将腐朽的专制皇权送进了历史的博物馆。以辛亥革命的排满风潮为契机，清王朝统治中国的历史被迫结束。
第三，造成清室专制皇权衰微的原因也在其自身。清末，吏治腐败，经济破产，军队衰朽，使清室挽救危机的种种努力，或被抵销，或成虚文，或适得其反。在镇压太平天国及捻军起义的过程中，权力过分集中的体制，窳败腐朽的八旗、绿营，命将出师、筹集饷糈的传统办法已经不灵。战争的一再失利，迫使清政府不得不调整与修补其体制和政策，结果造成中央集权的陵夷和地方势力的膨胀。督抚练兵筹饷，专擅地方军民财权，打破了原来地方军民财政设官分司、互相牵制，中央地方上下相维的权力结构的平衡局面。虽然一些官员以“太阿倒持”、“外重内轻”、“尾大不掉”警告建言，但在你死我活的阶级矛盾，几十年间“盗匪蜂起”的威胁下，清中央政府已经无力也无法改变这种局面。地方势力崛起于扑灭民众以暴力形式反政府的年代，它在挽救和加强清室统治的同时，客观上又削弱了这个政权，两种作用如影随形，无法避免。慈禧太后垂帘听政，控制清廷最高权力几达半个世纪，其统治靠传统的皇权威力与高明的平衡权术周旋于各利益集团和各个政治派别之间。在排挤、争宠中，使其互相牵制，取得平衡态势，达到操纵和控制。先以满洲贵族与言官力量牵制湘系集团，后以淮系集团牵制湘系集团，并使湘、淮系各集团内部互相制约。当淮系势力过分扩张，又扶植张之洞与李鸿章相抗衡，同时以清流派讥弹地方实力派，束缚其手脚。对地方实力派，慈禧太后采取既依赖又裁抑，依赖中进行控制，裁抑时又予以支持，在各派争斗中求得平衡的统治策略。
当袁世凯小站练兵，开始拼凑北洋集团班底的时候，正是李鸿章淮系集团一蹶不振之时。光绪二十七年（1901年）李鸿章死后，袁世凯继任直隶总督兼北洋大臣，在全部接收继承李鸿章淮系遗产中，北洋集团势力迅速膨胀。清末新政中政治改革的失败，使得清政府的虚弱面目完全暴露于全国人民的面前。风雨飘摇的清王朝除了依赖地方势力派，已经没有别的办法了。继李鸿章之死，刘坤一、荣禄先后衰病以殁，清室哀叹：“老成凋谢。”张之洞经营湖广多年，其实力较之后起的北洋集团，则瞠乎其后，这时运用牵制的术数已作用不大。在革命党人的宣传中，排满的调门不断提高，优礼重用能臣汉人袁世凯，依赖北洋集团，添上了抵销排满宣传的作用。虽然满洲亲贵对袁世凯猜忌日深，枢垣弹章交上，但终慈禧太后之世，对袁宠信不衰。光绪三十三年（1907年），袁世凯与张之洞同一天内调军机处，一般被看成“明示优崇，隐收兵柄”。但只要稍微考察袁世凯内调后，袁氏的其他党羽，仍然高居要津等史实，就很难说慈禧太后已经不再信任袁世凯的说法是全面的。事实上，袁世凯与朝廷中各派之间的矛盾是存在的，也曾演出了激烈的倾轧局面，但都没有超出统治集团内部斗争的范围。这一点，慈禧太后心中十分清楚。她一方面要依赖北洋集团，另一方面又绝不能让它超越雷池一步，萌生更大的政治野心。应当说，慈禧太后的政策是高明的。在著名的丁未政潮中，瞿鸿禨、岑春煊先后发起倒袁行动。慈禧太后洞察曲直，坚持宠信袁而舍瞿、岑。取舍之间，要在实力的有无大小。面对汹涌的排满浪潮，权倾朝野、实力雄厚的北洋集团对清政府来说，分量比瞿、岑重得多了。除了继续重用袁世凯、张之洞这样的具有举足轻重的汉大臣来抵消排满革命的举动、维持国家的政治局面，难道还有什么更高明的办法吗？在维护清朝统治上，皇家利益永远高于内部分歧。慈禧太后身后，载沣驱逐袁世凯，付出的代价太昂贵了。因此，在北洋集团产生、发展、形成的过程中，清政府对之依赖和支持是主要的，其间虽然不无牵制、裁抑，是为次。
清末半个世纪中出现的几个地方集团，均缘镇压革命之机而崛起，并与传统的军制发生变革相伴随，因而都是以军事为突出特色的军事官僚集团。常说的“湘军集团”、“淮军集团”、“北洋集团”，就是指这个特点而言。太平天国为中心的农民起义，烽火燃遍了大半个中国，清廷调兵遣将，分援南北无虚日。奈旗绿各营，溃败相循，不得不全赖曾国藩的湘军以及后起的淮军。湘淮勇营代替八旗绿营成为清室主要武装力量，其结构、组织与旗绿制兵有着显著的差别，军制在战争中经历了一次根本性的变革。这种半私人性的军队成为近代军阀的雏型。甲午战争中，“湘淮同悲”，编练新军之议蜂起。对于“以武功定天下”的清王朝来说，还有什么比军备废弛更大的危机和悲剧呢？于是，朝廷下练兵自强诏：“嗣后我君臣上下，惟期坚苦一心，痛除积弊，于练兵筹饷两大端实力研求，亟筹兴革，勿生懈志，勿鹜虚名，勿忽远图，勿沿积习，务期事事核实，以收自强之效。”[1]至清室覆亡前的几十年间，清政府始终以练兵为“第一大政”。变革军制，编练新军，朝廷三令五申，各省以练兵为忙。辛亥革命后，时人讥谑着指“崇文”、“玄武”两门额说：明崇祯亡于文，清室亡于武。失掉人心的清政权在垂死挣扎中，除了乞灵于武备的整顿起死回生外，几乎是回天无术了。北洋新军就是在这种形势下组建、扩充以至编成北洋六镇的。袁世凯把新式武器的使用与西洋新式编制结合起来，又将近代化的军队与封建的半私人性结合起来，较曾国藩、李鸿章两位老师更高一筹，充分运用金钱、感情将国家的军人变成了自己的囊中之物。在军事力量扩充的同时，袁世凯本人及其亲信也个个飞升，占据了国家从中央到地方的许多关键位置，北洋集团遂以形成。在镇压太平天国起义的过程中，形成了湘淮地方势力派集团；在镇压义和团和景廷宾起义过程中，袁世凯壮大了自己的势力，并得到慈禧太后的卵翼和列强的支持，最终形成以袁世凯为首的北洋军事官僚集团。然而，让那位“老佛爷”始料不及的是，她一手扶持了北洋集团，其身后大事却最终为北洋集团所坏。政治斗争实践证明，人的欲望是没有止境的，得陇望蜀是人性深处的弱点。如果说，在地方势力壮大的过程中，由于曾国藩、李鸿章等深受传统文化的熏陶，道义感很强，中央和地方还可相安无事的话，那么，当连秀才都不是的袁世凯势力膨胀到足可决定国家命运的时候，内轻外重的情况就变得严重起来，他必然要再前进一步，取得国家的最高政权。辛亥革命中，袁世凯乘势而起，背叛清室，凭借手中的军事实力和机诈权术，左右逢源，一手逼使革命党人交枪，一手胁迫清室退位，最终实现了夺取国家最高权力的目标。这种权力异化的必然结果，正好应了赵尔巽等在《清史稿》中所言的“以兵兴者，终以兵败”[2]这句话。历史说来是何等有趣！
[1] 朱寿朋：《光绪朝东华录》（四），中华书局1958年版，总第3595页。
[2] 《清史稿》卷130，志150，兵1，中华书局1976年标点本。
三、中央变局意识不强错失机遇
自19世纪末欧风美雨纷纷侵淫中国大地以来，中国实际上就被纳入了全球化的体系之中。传统的一套在现代化的冲击下不可避免地要相应地发生改变。但是，面对西方的不断冲击，清政府却昧于世界大势，掩耳盗铃，一叶障目地顽固坚持天朝上国的盲目自大的排外意识，不是去积极建立自己的世界眼光与全球意识，根据已经变化了的世界形势去改造创新自己的体制，在中央政府内部实行革新，建立一套与时俱进的领导机构及与之相应的政治制度，而是在苟且偷生中一再丧失重建现代政治权威的机遇，最终，在中国亟需进行现代化变革的时代里，这一机遇被地方督抚所占有，这是近代以来中央政府政治权威衰落的一个重要原因。
清中央政府丧失调整政策、建立一个强大的现代化的职能体系的机遇，至少有以下几次：
1.乾隆五十八年（1793年）八月，在风光旖旎、富丽堂皇的热河避暑山庄，乾隆皇帝拒绝了英国使团代表马戛尔尼谈判建交的请求。乾隆皇帝的这一举动，使大清帝国丧失了半个世纪与西方国家进行接触、了解，调整自己心态及建立世界眼光，进而发展自己的大好机会。当时的乾隆皇帝不会知道自己的这一意气用事的草率决定，将会给他的子孙与帝国的未来带来多么大的危害。
他不知道，为了保证这次出访的成功，大英帝国光是准备礼品就花了一年多的时间。仅仅由于礼仪的争执，这位大清帝国的主宰者就暴跳如雷，立即降旨降低接待使团的规格。谕旨中说：“似此妄自骄矜，朕意甚为不惬，已全减其供给。所有格外赏赐，此间不复颁给。”[1]不仅如此，英国使团费尽心思带来的代表当时英国最先进科技与军事装备成果的天体运行仪、地球仪、榴弹炮、迫击炮、卡宾枪等重要礼品，一概被乾隆皇帝嗤之为“可以给小孩当玩具”，将它们尘封在圆明园中，不再搭理。东西方两个大国就这样擦肩而过、失之交臂。这个事件表明：东方文明和西方文明，各自在自己的环境中生成、发展，从而形成了各自独特的制度及观念，彼此之间存在着巨大的鸿沟。东西方世界要想相互接近、沟通、理解，开展正常的交流与往来，就必须要经历一个长期的、痛苦的、艰难的适应与磨合的过程。
2.嘉庆二十一年（1816年），不甘心的英国政府又派遣阿美士德使团来华。他们带着和马戛尔尼同样的要求，碰到了和马戛尔尼同样的遭遇。嘉庆皇帝的保守、固执甚至比其父乾隆皇帝有过之而无不及，他干脆拒绝接见阿美士德使团。但中国与西方的差距并没有因此变小，而是愈来愈大，两个文明之间的矛盾很快演变成为刀兵相向的对抗。
3.道光二十年（1840年），英国用炮舰强行打开了中国的大门。拒绝与世界的交往已经变得不再可能。但是清政府仍然不注意体制创新，迎头赶上世界潮流，反而一厢情愿地拒绝外国公使进京，不愿意与列强直接发生外交关系，从而设立五口通商口岸大臣，将中央政府的外交大权毫不在意地下移给了地方督抚。后来第二次鸦片战争后又进一步设立了北洋三口通商大臣，国家的外交大权进一步下移。
4.咸丰元年（1851年）发生的太平天国战争，本来可以促使清政府彻底改变已经腐朽的军事体制，迅速建立一个战时统帅部来领导各地的平叛战争。但是，清政府不是去艰难困苦，玉汝于成，反而将本属于中央政府的诸多权利下移给地方督抚，从此造成内轻外重，太阿倒持的局面。
5.19世纪60—90年代的洋务运动，清政府虽然成立了一个总理各国事务衙门作为指导全国洋务运动的中央部门。但在实际权限划分与具体操作等问题上，仍把事权交给地方督抚办理，迟迟不愿走出任何推进具有现代化决定意义的一步。可以说，直到甲午战争前夕，在中国现代化这个关键的发动期，中央政府并没有采取从传统到现代战略意识的转变，并没有制定任何关于中国现代化的发展政策与成立相应的领导管理部门，结果，洋务之花全部开放在地方，地方督抚在发展现代化事业的同时，占用了本应由中央政府拥有的经济、军事、交通运输甚至外交等权力资源。中央政府在这次自强运动中进一步丧失了权力与政治权威。
6.光绪二十一年（1895年）甲午战争的惨败，举国上下自强之议纷起。但清政府只是头痛医头脚痛医脚，只新建陆军，依然没有全局化的意识。虽然不久发生百日维新，企图全面创新，但在中央与地方权限问题上，并没有进行一个根本性的调整与规定。
7.光绪二十七年（1901年）后，清政府虽然决心实行新政，在中央设立了一个督办政务处来领导全国的新政事业，但并没有决心来彻底创新中央政府组织职能，而是把新政事务一股脑地推给了地方督抚，只知道等地方新政办得有条理后，及时将成果据为己有。结果，导致地方主义抬头，以省为单位的财政体系、军事体系、外交体系逐步形成。
可以说，在清末，一切新生事物或者改革事业，基本上都是从地方做起的，省一级的机构改革与现代化意识明显走到了中央政府的前面。事实证明，实力决定一切。等地方发展起来以后，中央政府虽然进行补救，如光绪二十七年（1901年）将总理衙门改称外务部，光绪二十九年（1903年）成立农工商部、财政处、练兵处，光绪三十一年（1905年）成立学部、巡警部等作为领导和管理地方的中央机构，但这种变革是建立在地方利益已经形成的基础上，这些中央机构已经难以确立起应有的权威了。这种弱中央、强地方的实际作法，随着中国现代化事业的开展，必然要以削弱中央政权为代价。清末期中央政府苟且偷安，下移权力的做法，不仅没有能够达到维护自己统治的目的，反而造成了中央权威的不断削弱、地方主义的抬头。这种饮鸩止渴的做法，最终必然是地方崛起与强大，辛亥革命时期，各省纷纷脱离中央政府而独立，地方实力派北洋集团则乘机鸠占鹊巢，从地方走向了中央。鸦片战争以来中央政府错失机遇、不断下放事权的做法，最终是以中央政权覆灭作为惨重的代价。
[1] 《掌故丛编》第7辑，乾隆五十八年八月初六日上谕。
四、地方势力膨胀之恶果
历史车轮驶入咸丰朝，一部分督抚利用国内战争所提供的特殊机会，不顾原有限制，越权采取各种措施，包揽把持军、财、吏诸政，使督抚职能发生了根本性的变化，即完成由平时性向战时性的转变。与之不同，另一部分督抚虽也有变化，但仍拘于原有各种限制，远未完成向战时性督抚转变。结果，在激烈持久的内战中，前者建功立业，声威赫赫，后者或兵败身死，或失地被革；以至前者日多，后者日少，几成全国“改制”局面。随着地方武装的扩张，清朝中央的军权下移，地方上出现了军政合一的局面，这是清朝入关后从未有过的现象，中央对地方的严密统治局面终于被打破，原有中央与地方的权力分配体系也陷入了严重削弱和解体的境地。其主要标志是湘、淮军的兴起。
湘系、淮系、北洋系构成了晚清地方势力坐大的基本环节，成为这一时期政局变化的主要轨迹。
罗尔纲先生说：“近世北洋军阀的起源，追溯起来，实始自湘军兵为将有的制度。”[1]19世纪五六十年代，为了镇压轰轰烈烈的太平天国革命运动，清政府下令各地在籍大臣，连省督办团防。曾国藩采用新的方法，在湘将分散的地方团练合并，形成了独立的正规武装——湘军。在镇压太平天国的过程中，这支军队发展壮大成为一个震慑朝野的湘军集团。在湘军集团内部，曾国藩利用同乡、门生、故吏等地缘、血缘、师生的封建关系来形成军队的主干，并由这些主干自行在家乡招募士兵，这样便形成了从士兵到将领直至曾国藩为中心的层层隶属网络。军队所信仰、效忠的不仅是国家，更直接的是曾国藩个人了。湘军的这个特点，奠定了它在近代中国私人半私人军队先驱的地位。
在镇压太平天国的军事进程中，湘军很快就取代了绿营而成为作战的主力。曾国藩等湘军领袖的地位，随着湘军集团的发展也不断上升，成为威慑一方的封疆大吏。他们在军事方面，用兵为将有代替了兵归国有，募兵制度代替了世兵制度；在政治方面，用督抚专权来对抗中央集权。湘军兴起以后，以曾国藩为首的汉族地主开始掌握地方实权，从此打破了满洲贵族一统天下、高度中央集权的局面。同治以后，湘军将领中就有13人做了总督，13人做了巡抚，如江忠源、李续宾、严树森、刘长佑等都官至督抚，而李鸿章、左宗棠更是权倾朝野。“内轻外重”的局面遂告形成。正如范文澜所说：“曾国藩为首的湘军，挽救了满清，同时客观上也削弱了满清，满汉统治者之间，势力起着显著的变化，从此满清政权，逐渐向汉族军阀转移。”[2]
在太平天国被镇压之后，为了减轻朝廷的疑忌心理，曾国藩大量裁撤湘军，湘系的军事、政治地位下降，淮军则上升为清王朝所依靠的最强大的一支政治、军事力量，淮系集团又乘时而起。
淮军是继湘军以后，汉族地主建立的另一支地方武装。淮军集团实际上是从湘军集团中分离出来的。它的领袖李鸿章本来就是曾国藩的幕府成员。咸丰十年闰三月十六日（1860年5月6日），太平天国攻破江南大营，长江下游尽为太平军所有。为了收回苏、常，防止上海陷入太平军之手，咸丰皇帝命令曾国藩率领湘军开赴长江下游。但是，曾国藩不愿离开自己苦心经营的长江中上游地盘。为了执行朝廷的命令，他于同治元年（1862年）初命李鸿章回家乡合肥招募淮勇五营。同时，曾国藩又拔湘勇数营给李鸿章，并派湘军名将程学启、郭松林帮助李鸿章按湘军营制训练淮勇。同时，曾国藩又竭力举荐李鸿章署理江苏巡抚，担任江苏战场上镇压太平军的主帅。自此，李鸿章的淮军迅速发展，在镇压太平军、捻军过程中发展成一个势力强大的淮军集团。同治十年（1871年），李鸿章就任直隶总督兼北洋大臣，权倾一时，在军事、经济、外交等方面渗透经营20余年，门生故吏遍及各地，造成了一个舍他之外，清政府无其他兵力可倚、无其他能员可以担任外交方面的局面。时人奏参李鸿章兄弟一门：“以功名显，其亲党交游，能自树立。文员自监司以上，武职自提镇以下，实不乏人……惟勋伐既高，依附者众。当时随从立功，身致富贵者，又各有其亲友。辗转依附，实繁有徒。久之倚势妄为，官司碍难处置。”[3]就是这样一个清政府赖为依靠的地方势力派集团，在光绪二十一年（1895年）中日战争中却一败涂地，从此一蹶不振。
但是私军化和地方督抚专权这两个霉菌既已生成，在适宜的社会环境中，在国内腐败的政治环境和外国侵略势力结合的条件下，却是遏止不住地反复更生并迅速膨胀，最终打破原有的政治结构而居于清末民初中国政治权力的中心。中央集权制度及其现存法规，既然在很大程度上被地方分权所破坏和取代，这就必然埋伏下了日后中央与地方、满与汉新的一轮权力斗争的祸根。继淮系而起的北洋集团，正是承传了湘、淮集团这样的基因，并最终形成了后来军阀政治的最大资源。北洋集团实际上也算是甲午战争的产物。淮军在甲午战争中覆灭，淮系失去了自己的军事后盾，从此为清政府所冷落。一个国家不能没有军队，甲午中日战争中中国军事上的失败，刺激着社会重文轻武的风气开始改变，到处发出整军经武的呼声。清政府失去了淮军的支撑，也极力想早日建成新的武装力量。在此背景之下，袁世凯、张之洞等洋务派开始注意以西方军队的训练方法、管理方法，来改造现有的军队，这就开始了清末新式陆军的编练。于是，北洋军崛起，北洋集团继淮军集团之后又迅速崛起。
实际上，清末崛起的北洋集团与淮系集团有着千丝万缕的联系。其领袖袁世凯原本就是李鸿章早年派往朝鲜的一名淮军官僚。在李鸿章的支持与庇护下，袁世凯才迅速发达，博得了知兵、谙练外交的名声，才参与小站练兵。新建陆军的大多数官佐也都来源于李鸿章创办的北洋武备学堂。北洋集团被人指为“淮军余孽”，不是没有一定道理的。李鸿章给袁世凯留下了丰富的遗产：淮军余部、有经验的官吏、大批的路矿电轮企业以及打下的与列强交往并获得列强认可的局面。更重要的是，淮系的衰落使清政府顿然间手足无措，多年养成的依赖心理与习惯一时难以适应，所有这些都成为袁世凯为首的北洋集团急剧发达的条件。袁世凯乘此时机，短短数年，以军事力量为后盾，由温处道而直隶按察使而山东巡抚，由山东巡抚进而升任直隶总督兼北洋大臣，不久又另兼八大臣之职，最后一直升任到军机大臣兼外务部尚书的位置，很快成为权倾朝野、傲视天下的人物。他不失时机地拉拢其他王公大臣，到处安插亲信，网罗各方面的“人才”，练兵筹饷，结成了以袁世凯为首的、以北洋军为支柱的北洋封建军事官僚集团。
湘、淮集团开创的局面为北洋集团所享有，这是北洋集团得以顺利发展、急剧膨胀的一个重要条件。近代著名军事家蒋方震说过：“湘军自咸丰二年（1852年）办团练始，迄光绪六年（1880年）左宗棠大定回疆，为时盖三十年，自是以还，湘军之事业无闻焉。淮军自同治四年（1865年）曾国藩陈湘军暮气不可用，荐李鸿章自代，遂以李节制各军，迄于光绪二十年（1894年）甲午之败，为时亦三十年，自是以还，淮军之事业无闻焉。小站练兵始于光绪二十一年（1895年），五年而小成，十年而大成，今功名之盛，较湘淮军有过之而无不及也。明乎递嬗之迹，以其时考之则可矣。”[4]湘系、淮系、北洋系构成了清末历史上导致中央政权结构不断削弱并最终被打破的一个不可分割的链条。正是这个链条，最终束缚并绞杀了大清王朝。
湘军集团在扑灭太平天国以后，虽然没有公开与中央分庭抗礼，但是，太平天国以后督抚专权的局面已经形成。相当部分的地方政权重新组建，军事色彩也非常浓厚。而且，随着官僚阶层内部的分化和清政府对外的无能，这种督抚专权、内轻外重的局面不仅没有削弱，反而有不断增长的趋势。曾国藩死后，湘军及其后继淮军集团，已经控制了许多地方的督抚大权。尤其是淮系集团领袖李鸿章开府北洋，20余年，用人筹款，一切便宜行事，“广设局所，大兴洋务，天津一隅，遂成藩府专制之局，而朝廷不敢诘也”[5]，更是对以后的政局产生了重大的影响。随后，李鸿章、刘坤一、张之洞分别控制直隶总督、两江总督、湖广总督大权达十数年之久，并左右清廷的内政外交，成为清政府最为倚重的地方实力派。到光绪末年，朝廷一兵、一卒、一饷、一糈，都不得不仰求于督抚。而为督抚者，又都各专其兵，各私其才，唯知自固疆圉，而不知有国家，故康有为至以当时十八行省，比于十八小国。[6]“官吏之视总督，若实封斯土者，凡所建议，莫敢支吾。”[7]“督抚一喜怒而百城皆风靡；督抚一去留而属吏半更新”[8]的局面，使中央“什么事都办不成。外务部正式许诺过的事，各省竟断然拒绝照办……外省反对朝廷似乎日渐激烈。前途如何谁能意料[9]”？八国联军进攻北京时，李鸿章、刘坤一、张之洞、袁世凯等地方督抚竟敢公然拒不执行朝廷命令，对中央政府的呼救置之不理，却与列强各国达成默契，宣布东南互保，使东南地方保持既不倾向政府又不倾向列国的中立，这种宁肯置中央于不顾，也绝不开罪于列强的做法，从未有过。督抚专权到了如此地步，中央政治权威的社会控制功能已经遭到直接的破坏，中央集权实际上已经名存实亡。
关于清末督抚专权的问题，孙中山在当时就看得十分清楚。他在光绪二十九年（1903年）撰写的《支那保全分割合论》一文中即以江楚两处为例指出：“湖广总督治内土地十四万余哩，人民五千五百万有奇，两江总督治内土地十五万七千余哩，人民六千五百万有奇，两总督于治内有无限之权，税可自征，兵可自练，已俨然一专制之君主矣。”[10]清末著名御史赵炳麟也认为：“各省封疆自为风气，爵赏废置，生杀予夺，为所欲为，司道以下感恩私室，各树党羽，暗窃朝权。”“天子号令不出一城。”[11]揆诸史实，这些都不属于耸人听闻的无稽之言。
庚子事变以后，慈禧太后被迫宣布推行新政。在新政活动中，地方督抚通过编练新军、开办新式企业、筹办地方自治，实力得到了进一步加强，权力更加膨胀。北洋集团的起落，直接影响了清王朝的存亡。袁世凯利用清政府为挽救摇摇欲坠的统治而急于“求强”、“求富”的急躁心理，充分利用新政这一有利时机，以北洋控制朝廷，挟朝廷号令全国。在合法条件下，大力发展半私人化的北洋军队，取得直隶与京都的警察统治权力，建立自己的经济支柱，安插自己的亲信与部下于国家各个重要部门，垄断了与列强进行外交活动的权力，形成和发展了自己的集团势力，逐渐造成了“外重内轻”的政治格局，对掌握中央政权200多年的满洲亲贵集团的政治垄断地位，造成了严重的威胁，一则史料在介绍北洋系的势力时指出：“各省文武要职，无不遍布私人，为之羽翼。”[12]还有一则史料也指出：在当时，“尚、侍、督、抚，均属其私”。慈禧太后对袁世凯的赏识、信任、倚重也达到了无以复加的地步。当时，朝廷有什么大事，也每每由军机处问诸北洋，然后才能作出决定。对于袁世凯的奏议，清政府更是重视备至，形成了“有奏必行，权倾中外”的局面。因此，梁启超称天津北洋总督府是“中国第二政府”。在这场权力角逐过程中，袁世凯不仅成功地发展了自己的势力，而且赢得了赫赫声名与中外的关注，使自己的声望如日中天，为中外所观瞻。政治均衡遭到极大破坏，清王朝陷入更加严重的权威危机状态之中。
北洋集团在清末政治漩涡中所形成的巨大“黑洞”，破坏了清政权政治结构及其运作机制。这个政治“黑洞”的出现，成为清王朝发展到最后阶段的产物。在这里，北洋集团仿佛一个巨大的癌细胞，无止境地吞噬着衰朽帝国的剩余能量，使传统的政治运作体制枯萎收缩为一具只有依靠军事权威才能维系的政治躯壳。因此，处在极度虚弱状态的帝国政府就只能通过军事权威（袁世凯）的作用来决定其发展前景。尽管“皇族和帝国官吏们在权力斗争中，把新军作为争夺的‘彩物’，可是皇朝和儒家的文职官僚，都注定要失败”。因为“几乎是连年不断的外来压迫和内部不稳，逼着一个摇摇欲坠的政府，更多地依靠它的军队，而这些军队却又是它所不能直接控制的。因此，那些掌握着分散在地方上的、半私人性质军队的人，在国家军务中便取得了强有力的发言权”[13]。这是北洋集团之所以能够在清末动荡期迅速强有力的崛起，并最终在辛亥革命之机战胜各方力量，鸩占雀巢，取中央政府而代之的根本点。到宣统三年（1911年），清政府竟发展到朝廷一兵、一卒、一饷都不得不仰求于地方督抚。不但财政资源，而且军事力量都成了没有根基和不起作用的因素。清王朝的墙角已经为北洋集团所掏空，朝廷的神器（主要是军事和外交）已经转移到袁世凯为首的北洋集团的手中，清王朝的灭亡在客观上已经不可避免了。所以至辛亥年间，武昌革命的枪声一响，各省纷纷宣布独立，督抚专权最终引发了清政府的垮台与地方割据局面的出现。
[1] 罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局1984年版，第3页。
[2] 范文澜：《中国近代史》（上），人民出版社1955年版，第432页。
[3] 《奉旨查办事件大概情形折》，《左宗棠全集》，上海书店1986年版，第9117～9118页。
[4] 蒋方震著：《中国五十年来军事变迁史》，来新夏主编：《北洋军阀》（一），上海人民出版社1988年版，第1041页。
[5] 胡思敬：《沈国病书》，《退庐全书》，文海出版社印行，第1262页。
[6] 罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局1984年版，第227页。
[7] 王闓运：《湘绮楼日记》，光绪三年九月三日。
[8] 《度支部主事陈兆奎条陈开馆编定法规等六策呈》，故宫博物院明清档案部：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第267页。
[9] 〔澳〕骆惠敏编，刘桂梁等译：《清末民初政情内幕》（上），知识出版社1986年版，第616～617页。
[10] 《支那保全分割合论》，《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第221页。
[11] 《御史赵炳麟奏立宪有大臣陵君郡县专横之弊并拟预备立宪六事折》，故宫博物院明清档案部：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第124、125页。
[12] 岑春煊：《乐斋漫笔》，《近代稗海》（一），四川人民出版社1985年版，第99页。
[13] 〔美〕拉尔夫·尔·鲍威尔著，陈泽宪、陈霞飞译：《1895—1912年中国军事力量的兴起》，《中华民国史资料丛稿》译稿，第一辑，中华书局1978年版，第171页；第203～204页。
五、经济尽可发展，政体轻易别改
中国社会进入20世纪以后，一个新的政治势力——绅商开始崛起，迅速凭借其雄厚的财力从体制外走向体制内，在政治舞台上不断要求扩大自身的权益。正是这一股新生的政治力量，推动着清政府迈开了政治体制改革的步伐。千里之堤，溃于蚁穴。政治体制改革，使得清政府将自己的弱点、缺点掩饰不住地完全暴露在全国民众的眼前，这是清政府迅速丧失民心的一个重要原因。
客观地说，从光绪二十七年至三十一年（1901—1905年），清王朝的经济改革是取得了一定成就的。从中央到地方，建立了诸多领导经济体制改革的新的部门，采取了诸多发展经济的新政策。但随着代表士绅阶层利益的立宪派集团为了扩大自己的政治权益而不断鼓噪政治改革，从光绪三十一年（1905年）起，清政府将变动政体的事情提上议事日程后，短短四五年间，清政府的政治权威就再也不能发挥昔日的作用了。皇权价值的暴跌，最终引发了清政权的灭顶之灾。
历史的教训是：政治体制改革，涉及到太多的权力与利益的争夺与斗争，需要时间与足够耐心的等待，如果不能有效地解决这些内在的矛盾，不能有效地控制局面，一旦政体改革开始，其结果都将是灾难性的。清末第二次出洋考察宪政大臣于式枚对于清政府的这场政治改革的预测是：“行之而善，则为日本之维新，行之不善，则为法国大革命。”[1]果不其言，此言不幸成为清政府变革政体的谶语。晚清统治者原本想利用政体改革来拉拢立宪派，平息革命派，以巩固自身的统治，但让清政府没有料到的是，变政不仅没有巩固其统治，达到缓和矛盾的目的，反而引火烧身，其统治权威与合法性随着政治体制改革的步伐在一天天减少。在变政的进程中，对权力极度渴望的立宪派因不耐烦最终与革命派合流，成为了埋葬清政府的主要掘墓人。清王朝就是因为末期的变政不当导致各种矛盾激化，最后在革命的撞击下走上了一条不归之路。
立宪派集团主要由这样几部分人构成：（1）取得功名的未仕士子；（2）退职在籍的官员、因军功致显或保存虚衔的还乡人员；（3）因捐纳而获得职衔的商人和举办实业的人士。随着他们经济地位的提高，他们不甘寂寞，得陇望蜀，又形成一股强大的政治力量开始向政治舞台进军，企图谋求更大的权益。特别是到新政的后期，代表地方士绅利益的国内立宪派与清中央政府的矛盾和冲突更趋激烈，二者斗争不可避免。
这是因为，庚子之役后，全面变革已经成为中国发展的时代主题。世界潮流，浩浩荡荡，顺之者生，逆之者亡。在这样的局势面前，清政府已经别无选择。但是，《辛丑条约》签订后，国家财政已经告罄。问款，中央政府无钱可赔；举办各项新政，地方官无钱可筹。整个社会唯能筹集巨资和承办大型事业者，惟赖于商。在这种情况面前，清政府一改过去之犹豫，在光绪二十七年（1901年），宣布将“通商惠工”作为基本的国策。光绪二十九年（1903年），清政府成立了商部，旨在以行政手段保护市场而不与商民争利。同时，清政府又参照英、日商法，制订了中国第一部具有商法性质的《商律》，规定民间可以自由经商和集资创办各种与官办、官商合办企业地位平等的公司，并享有国家一体保护的权益。为了鼓励人们投资商业，清政府还出台政策，根据商人出资办实业的情况给予了相当的官衔，以提高商人的社会地位。在这种情况下，清末出现了一个民间投资的热潮。据史料记载，仅光绪三十一年至宣统二年（1905—1910年）期间，国内新设厂矿万元以上资本的就有209家，总资本约7525万元，绅商阶层由此形成。
随着绅商的崛起与其经济利益及社会地位的提高，他们开始把目光投射到政治领域，希望参政议政甚至执政，更多地涉及国家的政治事务。在这种情况下，一个代表绅商利益的团体——立宪派集团应运而生。
就国内立宪派集团而言，一个特别值得注意的人物是张謇。这是因为在20世纪初叶的国内政坛上，他是一位对传统政治结构的现代转变（建立君主立宪政体）起过真正的重大促进作用的人物。而其他一些著名人士，如梁启超、康有为等，当时一直在国外从事舆论宣传活动，其影响力在国内并不算大。张謇作为东南各省众望所归的士绅领袖，因为甲午战争与戊戌变法的连续打击，对于政治颇有灰心之感。清末新政初期，他对政治的改革并不抱有多么大的希望。但是，随着绅商阶层地位的提高与经济利益的需要，张謇决定一改初志，积极投身到清末立宪运动的行列之中。光绪三十一年（1905年）以前，他对立宪的期望并不是特别的急切。光绪三十一年（1905年）抵制美货运动兴起之后，他方才意识到条件已渐趋成熟，对立宪的热情和信心因此大增。经过反复奔走、劝说，终于促成直隶总督袁世凯、两江总督周馥、湖广总督张之洞（当时三位在全国最具影响力的地方总督，跟张謇均有私人关系）联衔上奏，请定12年后实行宪政。光绪三十二年（1906年）底，张謇进一步与上海名流人物倡议成立了国内最早、最大的政治团体“预备立宪公会”。不过，此时的张謇仍然主张“得尺则尺，得寸则寸”的缓进方针。此后，随着时局的迅速变化和国内各阶层立宪要求的日益高涨，张謇改变了原来的缓进策略，先是在光绪三十四年（1908年）初代表“预备立宪公会”，要求清政府“以二年为限”召开国会，接着又连续发动了三次轰轰烈烈的大规模的国会请愿运动，请愿的规模一场比一场大，要求一次比一次急切。在政治动员的高潮中，绅商们对政治改革的期望值迅速蹿升，已经成长为中国政坛上一支不可忽视的政治力量。
应该看到，在清末最后几年，立宪派建立了自己的组织和政党，控制了各地民意机关和合法团体，已经形成为一支庞大的社会与政治力量，他们的政治倾向如何，对革命派和清政府的前途都会产生举足轻重的影响。
不用怀疑，立宪派政治态度决定性的因素是清政府满足其权益的程度。如果清政府能够按照立宪派的意愿进行改革，允许他们从体制外走向体制内，不断扩大立宪派的政治权益，立宪派无疑会成为清政府统治的坚强支柱；否则，他们为了实现自己的政治目的，就会另寻出路，成为清政府的敌对势力和掘墓人。纵观历史，一开始，清政府就是被立宪派牵住鼻子，被动地一步步同意改革政体，一步步解除权力走向灭亡的。
从历史上看，立宪派与革命党并不和谐，甚至存在着严重的矛盾与斗争，但在对付清政府的问题上，却最终采取了一致的立场。
立宪派之所以会转向革命，主要是由于清政府不能满足他们的参政愿望。随着经济地位的提高，他们不再满足于现状，不断向政府提出自己的政治诉求，甚至不惜采取激烈的请愿行动。
由于要求与申斥屡次遭到政府的拒绝，士绅们不知不觉从和缓的立宪请愿而走向激烈的革命途径。他们认为：“清政不纲，列强环伺，岌岌可虑，舍革命而外，别无救国良策。”“主张不要信任清廷，要推倒它，由人民自己组织政府，来管理我们的国家。”
宣统三年（1911年），清政府拒绝召开资政院临时会议，特别是成立皇族内阁，申斥要求改造内阁的立宪派，非法宣布铁路干线国有政策，签订湖广铁路借款合同，使得“民气郁愤怨结上通于天”。立宪派人士切齿痛恨，纷纷弃政府而去，咨议局联合会立即提出对内斗争第一的口号。这个口号虽是采取合法手段，可是腐败的清政府绝不会允许其在合法范围内如愿以偿，而立宪派在原则上也不会让步，旧的斗争方式肯定将会被新的更加激烈的博弈方式所取代，更多的立宪派人士势必向革命立场转化。
到辛亥革命爆发前夕，已有众多的立宪派人士在思想上或行动上有了革命的准备，所以反政府革命一旦爆发，他们就会迅速响应，投身到革命阵营，成为了大清王朝的掘墓人。
立宪派因为其政治诉求不得而搅局，因为怨恨而投入革命的阵营，这是清王朝迅速灭亡的重要原因之一。
[1] 故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第337页。
六、影响国家稳定之两大祸胎
地方主义是清末期的一个重要政治现象。
什么是地方主义？
美国学者弗朗茨·迈克尔在《19世纪中国的地方主义》一文中认为：“所谓‘地方主义’，是指在中国的一些关键地区，出现了军事和政治权利的中心，它们承担着政府的某些重要职责，但它们仍然处在国家的体制中。当朝廷中央政府的权威遭到削弱，朝廷政治上的跌落要求建立这样的地方政府机构的危机时期，地方权力的中心就应运而生了。”[1]
刘伟在《晚清督抚政治》一书中说：“晚清地方主义不仅是地方权力，它还有更为复杂的内容。它是一种以地方权力为支点，以地方经济为后盾，以地方认同心理为背景的力量和势力。这种力量和势力虽然还没有突破原有的政治体制，但是却可以对中央产生重要的影响。晚清地方主义的代表力量是两个：地方督抚和地方绅士，而他们联系的加强和联合，是地方主义形成的标志。”[2]
太平天国运动以后，伴随着战争的需要，地方督抚逐步取得了地方上的财政权、用人权、军权，甚至司法与外交的权力。这种权力的扩大明显带来了两个方面的重要影响：一是督抚对中央决策的影响力较前大大加强；二是地方利益与中央利益的冲突日益尖锐。当督抚意见不被重视或者地方利益得不到满足时，他们就很容易产生与中央政府的离心倾向。虽然在承平的日子里，中央政府在相当的程度上仍然能够有效地行使对督抚的处置权。但一旦天下大乱，督抚马上就会根据自己的实际利益而倒戈相向。辛亥革命时期的事实就充分说明这一点。
另一方面，19世纪60年代以后，随着士绅在地方上的作用日益重要与其经济财富的增长，他们开始不断要求提高他们的政治地位。进入20世纪后，他们更是在举办新政的活动中日益产生了明确的政治诉求。当他们的政治要求得不到满足时，激进的心理马上就膨胀起来。在清末最后的几年中，他们先是要求立宪，继而要求召开国会。正是他们的宣传与鼓动，清政府才真正在政治上迅速丧失了民心。
清末，太平天国等内乱导致清政府手中直接掌握的军事力量的瓦解，军队这个重要的国家机器逐步转移到了地方督抚的手中。特别是袁世凯小站练兵，用朝廷的钱，却培植出了不受中央控制的北洋政治军事集团。随着军权潜移到地方实力派的手中，他们就实际上操纵了清政府的命根子。辛亥革命时期，袁世凯就是凭借这个重要的法宝迫使清室退位，迫使孙中山让出民国临时大总统之位的。应当说，督抚与绅商的离心与背离，地方主义的抬头，这是清室在辛亥革命时期不得不交出政权的政治基础。
地方主义与军人干政这两个病菌一旦产生，就会遏制不住地反复更生。清亡后几十年中，这种情况发展到了无以复加的程度，造成了政治与地域上与中央政府的实际分裂，国家利益也因此蒙受了极大的损害。
[1] 《国外中国近代史研究》第11辑，中国社会科学出版社1988年版，第32页。
[2] 刘伟：《晚清督抚政治》，湖北教育出版社2003年版，第380～381页。
七、高层团结则政局稳定，高层权争则政权削弱
如果说，西方列强的入侵以及随之而来的政治、经济、文化等方面的长期渗透在一定程度上削弱了清政府的统治权威的话，那么，咸丰以来中央政权自身的不断衰败则是因为高层不断的权争、党争造成的。中央政府内部高层官员的权力争夺与倾轧，直接削弱了它的统治效力。
晚清的历史显示出这样一条规律：大清王朝是满洲贵族与汉族地主官僚共同掌政但由满洲贵族主宰的一代王朝，中央大政由满洲贵族操纵，地方事务则由汉人实力派说了算，满洲贵族拥有政权，汉人官僚则拥有实力与实惠，二者相互依赖又相互制约，依靠汉人实力派的支持，是满洲贵族政权能够得以维系的一个重要法宝，满汉关系尤其是高层满汉关系处理得好坏，直接影响到这个王朝的存亡。
历史进入晚清，有三次大规模的民间运动瓦解与葬送了清王朝的统治。这三次大规模的民间造反运动是太平天国运动、义和团运动与辛亥革命。太平天国运动摧毁了清王朝多年来依靠的武装力量——八旗与绿营，因为满洲贵族依赖了曾国藩集团的支撑，才渡过了统治的危机，但已形成军政、财政下移地方督抚的局面。义和团运动差一点导致清王朝宗社倾覆，又是因为依赖了李鸿章、刘坤一、张之洞、袁世凯等汉人督抚的支撑得以再一次转危为安。对于清王朝的统治者来说，其在辛亥革命中就没有那么幸运了，因为地方督抚、立宪派与袁世凯集团的相继背叛，最终导致了这个已经虚弱至极的王朝十分窝囊地退出了中国政治的舞台。
作为大清王朝的实际统治者，慈禧太后的执政能力成长于内忧外患之间，因而她深知培养与依靠汉人实力派的重要性。在曾国藩集团、李鸿章集团相继退出历史舞台后，她又不失时机地重点扶植与借重袁世凯集团，倾全国财力让袁世凯练北洋新军，将满洲贵族最重要的地盘直隶与东三省交给袁世凯集团管理，就是慈禧太后借重袁世凯集团的最有力证据。但是，扶植与借重并不是无限度的，当袁世凯集团将手伸进中央政权这个满洲贵族视为禁脔的地方时，慈禧太后就不能不对之予以制裁了。剥夺袁世凯的军权，将他明升暗降调入中央，扶植其他汉人官僚与满人官僚与之对抗，采取以汉制汉、以满制汉的均衡策略是慈禧太后的明智之处。但即使是在抑制袁世凯集团的同时，慈禧也只是小心翼翼，并不主张打掉这个新膨胀起来的汉人实力派集团。制衡是维持满汉君臣关系稳定的手段，借重袁世凯集团来消弭与镇压其他汉人反叛清王朝才是慈禧太后的最终目的。应该说，在借重与防范袁世凯集团，维系高层团结这个问题上，慈禧太后做得是成功的，袁世凯也是心服口服。可是，继慈禧太后之后执掌清朝政权的监国摄政王载沣与隆裕太后却因为成长于深宫大内和缺乏统治经验，一上台就将慈禧太后生前安排的高层满汉联盟关系彻底破坏。他们不知道这样一条简单的道理：离开汉人官僚士绅与实力派的支持，特别是离开慈禧扶植起来的袁世凯集团的支持，在当时的形势下，满洲贵族是无法将清王朝的统治进行下去的。载沣一上台，就迫不及待地罢黜了权臣袁世凯，迫不及待地扫荡袁党，不仅极力避免中央大权落入汉人的手中，还要将咸同年间落入汉人督抚的军权、财权剥夺回来；不仅收取汉人官僚的权力，而且还要剥夺慈禧太后生前安排与倚重的铁良、端方等有一批颇具阅历、人望与实际能力的满人官僚的权力。他们认为集权皇室、集权中央、强化专制是维系统治的最好办法。可惜南辕北辙，在这种政策下，立宪派、地方督抚、袁世凯集团心灰意冷，最终在辛亥革命中相继站在了革命者的一方。载沣这种抛开满汉联盟、抛开慈禧太后的以汉制汉的政策、单纯采取以满制汉的代价，实在是太沉重啦。
客观地说，继李鸿章集团之后，袁世凯集团已经成为清王朝维系统治与镇压下层民众反抗的一个有效工具。袁世凯虽然在清末势力膨胀，但他并没有觊觎帝位的政治野心。1905年官制改革中他之所以极力建议设立责任内阁，一个重要的原因是潜藏在他内心深处的不安全感——即害怕有朝一日光绪皇帝会算昔日戊戌的旧账。1908年慈禧在病重时商议皇帝继承人问题时，袁世凯见光绪皇帝复出无望，也就放下心来，主动提出“以醇王载沣长子溥仪如承大统”，并立即派袁克定将此事密告英国驻华公使朱尔典，在得到朱尔典的同意后，袁世凯又将朱尔典的态度转告载沣，以此示好载沣，希望他念其拥戴之功，能够和衷共济。慈禧太后在临终之时，也将载沣托付给袁世凯、张之洞、奕劻等人，顾“而泣曰：‘汝辈皆先皇老臣。今皇帝冲龄，虽有载沣摄政，亦唯汝辈匡辅是赖。’复泣顾载沣曰：‘汝应拜诸老臣，汝年幼，唯诸老臣之谋是用。’”[1]随后载沣、袁世凯伏地相互跪拜。如果载沣听从慈禧太后的临终遗言，不那么偏狭短视，不把事情做绝，或许袁世凯集团与满洲贵族之间的合作不至决裂。正像有人所说的那样，“那拉后当热河奔遁之余，委任汉大臣坐致中兴”，“其识力手腕均有不可及之处”；“所可恨者，嗣醇王不能听老人临终嘱托之言”，“三百年之帝位轻轻以一手断送之”。“使醇王摄政之初，稍有知识，懔然于天命已去，大局将危，遵先后之遗言，礼重耆硕，相与补苴罅漏，夙夜犹危，或尚有祈天永命之望。乃听信谗言，袭用国初忮克汉人之习，以威名赫赫、天下仰望之大臣，首与为雠，几以托孤受命之身，蹈亡身赤族之祸，虽张文襄、鹿文端诸臣极力保全，犹使罢职以去。殊不知猛虎在山，藜藿不采；有太公鹰扬以为之师，故周公负扆，始延孺子之命，而乃自毁长城！”“国不自亡，谁能亡之？”[2]诚斯言哉！
[1] 袁克文：《洹上私乘》，大东书局1926年版，第6～7页。
[2] 王锡彤：《抑斋自述》之三，《燕豫萍踪》，第37、40页。
第八章 瞻前与顾后：现代化与战略发展
一、不该动的奶酪
近代中国政治是古代中国政治的延续和发展，对晚清变局下政治得失的探讨，当然离不开对中国文化传统的观察。本章拟在前一章基础上，进一步总结清王朝失鹿之原因。
毫无疑问，传统的政治制度、传统的思想观念、传统的思维方式、传统社会风俗习惯等等都会制约、影响到中国现代化的进程与速度。中国现代化的过程，就是一个在过去的基础上，借鉴西方先进的政治、经济、军事、文化、教育等制度及观念，以利用传统、逐渐发展传统，最终提升传统，建立一个更高更完善的全方位机制的过程。
中华民族历史源远流长，以儒家文化与文官制度为核心的政治文化博大精深，经过数千年的发展，已经深深侵淫在了中国人的心灵深处和中国政治的日常生活之中。因此，在真实的生活中，真正影响历史前进的往往并不是那些走马灯似的天天不断翻新的让人眼花缭乱的事件，而恰恰是那些经久不变，或变化很少的极具稳定性的因素。
实际上，传统既是现代化的阻力，也完全可以成为现代化的助力。阻力与助力之间，关键要看人的因素与社会客观条件许可的程度。
自周秦以来，中国已经基本上奠定了自己文化传统基础。这主要表现在：
1.儒家文化。
周王朝建立以后，以儒家道德文化治国，在国家的法令条文中融入了许多的道德文化因素。周王朝统治者在治国理念上特别注意加强对民众道德意识的养育，这种观念，久而久之，积淀成为一种文化传统，深深地融入了中华民族的血液之中。
儒家的政治思想具有浓厚的人伦道德色彩。在政治生活中，它关注的不是每一个个体的人，而是人与人之间的义务与互助的相互关系；儒家强调，个人是社会关系中的一员，应遵守他在社会关系中所承担的角色和规范，即所谓的“君君，臣臣，父父，子子”[1]。儒家认为，君民之间、君臣之间的关系如同家庭中的父子关系一样，双方都应该自觉维持共同的礼仪秩序。对于臣民，君主应该像父母对待子女那样实行道德教化，“为政以德”，“道之以德，齐之以礼”[2]。对于君主，臣民应该像子女对待父母那样表示绝对的恭敬忠诚，所谓“君使臣以礼，臣事君以忠”[3]。正是在继承这种政治文化的基础上，清政府总结历代统治经验，继续推崇和利用儒家政治文化，任用大批汉族儒生，极力改变异族征服者的形象，才最终成功地建立了自己的政治秩序和政治权威。
2.文官制度。
在中国古代，儒生官僚制是一个庞大的制度系统，其核心就是由皇帝掌握国家最高权力的君主集权制。
在传统中国，皇帝制度由秦始皇首创。
自秦始皇创立皇帝制度以来，皇帝就拥有至高无限的权力，可以终身任职和世袭，他的意志就是国家的法律，全体臣民必须绝对服从。以皇帝为中心，组建一个以中央集权为特征的高度集权的官僚制政府。政府根据统治需要，依各个官员的职位和职能进行分工，从中央到地方实行严格的分层式管理。文官制度为政府的管理运行机制和各级官员如何行使权力提供了一个可行性规则，并依靠社会广泛存在的儒家意识形态和宗法制风俗习惯等非正式规则对其进行监督和影响。2000多年来，中国政治实践一再证明，以儒生为主体的官僚体制的确是维持中国政治生活和政治秩序有序运行的必不可少的组织保障。
杨松华在其所著《大一统制度与中国兴衰》将中国的儒生官僚制度概括出如下特点：
第一，遵守王法。即组织里的所有成员都必须服从皇帝的命令和直接上司的指挥，并以维护王权和国家统一为自己的最高使命。
第二，明确分工。从横向看，各级官员和每个部门都明确规定了各自具体的职责、权限、任务和管理范围，做到各负其责，各司其职，相互配合，不得推诿或越权。
第三，权力分层。从纵向看，中央到地方，各级官员按职位高低排列，形成一个金字塔型的等级结构。权力由上往下层层授予，明确规定每一个管理人员的权力、义务和责任。官员职位的设立是相对固定的，不过也可以依据政府对管理和效率的实际需要而进行适当调整。
第四，任职资格要通过考核与任命。官员的任职资格要通过正式科举经考核获得，他们进入仕途并占据一定职位的依据，是他们的儒学功底和对中国传统掌握的程度。除皇帝外，所有的官员都是上级任命产生的，他们是专职的管理人员，领取固定的薪水。皇帝对于官员的晋级和查处有统一的管理部门进行，特殊情况下皇帝可以钦点。
第五，等级森严。官员的行动与行为都受到严格的礼仪束缚，不得越级篡权和妄议朝政。
为了维持稳定的中央集权制度和皇帝的绝对权威，中央政府的中心任务是防止分裂，维护社会正常运转的秩序。
分裂的可能性主要来自两种情况：
第一，各级官员只对上级官员负责，在权重的官员周围会形成帮派，在中央政府旁边再出现一个新的权力中心。
第二，由皇帝封赏的贵族和大臣，功高盖主，权大狂妄，不执行皇帝的命令，会形成新的诸侯割据势力，对皇权构成威胁。
对于上述这两种情况，皇帝是绝对不允许的。皇帝一方面以加强中央对地方的行政管理和灌输儒家忠君爱国的政治观念来保证自己的绝对权威，另一方面在组织上也采取了许多强有力的措施，以防止在复杂而庞大的官僚机构中，因某些环节出现问题而使中央政府的运作失灵。因此，中央政府在那些可能带来动乱和国家分裂的问题上，保持着极为谨慎的态度和实行严格的监视。比如，防止官僚势力强大到与皇帝争夺政权；防止地方势力背着中央搞分裂；防止民众因为不满发展到造反行动；防止在思想上出现偏离儒家正统的异端文化；防止中央政府对国家经济失去控制，从而限制土地买卖和市场规模，并辅之以严格的户籍、土地和税赋管理等；防止国内外敌对势力勾结起来谋反等等。皇帝对中国社会实行的有效管理，是依靠从中央到地方强大的无孔不入的官僚行政体制实现的。
在实现中国社会政治、经济、军事、文化的高度统一过程中，发达的交通条件显得十分重要。为了保证中央政权对全国各地保持绝对的控制权，对朝廷命令的传递要做到“十日而海内毕至”。自秦始皇建驰道始，各朝各代都十分注重通讯和交通的建设。以驰道上的短途乘马接力传递皇帝圣旨为例，其速度可达到每昼夜500—1000里，这在信息沟通十分困难的古代世界已经是堪称一绝了。由此可见中国传统官僚制度的行政效率与执行能力。
另外，皇帝在行政集权和官员管理上还动了不少脑筋，比如皇帝钦点各地的主要官员，牢牢把握用人权；实行各级官员轮换制；由中央政府建立监督机构，随时检查和审查地方官员的任职情况等等。
到了清代，皇帝对政府官僚体系的控制和管理更加完善。清王朝仿效秦汉以来中国的君主官僚政体，根据实际情况，建立起了一套更加适合自己统治的行政管理体制。
这可以从四个方面来进行考察：
第一，清代形成了统一而庞大的政府行政管理体系，行政、监察、司法三种权力分割，但都只对皇帝负责，由它们对全国实行条块结合的分级管理。
第二，形成了一整套比较完善的官吏选拔、考评和调任的制度，通过科举制度等方式使民间的优秀人才得以进入政府管理阶层。
第三，军队由皇帝实现绝对领导。
第四，采用任官回避制度，防止官员结党营私与尾大不掉等等。
但问题是，在晚清，恰恰在利用儒家文化与官僚制度进行有效统治这两个重大而关键的问题上，清政府却犯了致命性的错误，从而导致了它的不可挽救的命运。
光绪三十一年（1905年），在张之洞、袁世凯的强烈要求下，清政府宣告废除科举制度。在中国历史上，这是一件重大的事件。儒学作为国家考试选拔人才制度的废除，是中国新旧时代的一个分水岭。从此，因为选拔人才标准的改变，中国人的价值观念迅速、彻底、全面地发生了改变。
放在前现代的历史上考察，应该说科举制是一个很不错的制度。它毕竟打破了社会、阶级之间不可跨越的鸿沟，至少在形式上提供了一个相对公平的竞争平台，使平民子弟通过苦读，也有可能进入上流社会，因而，穷苦人家的子弟通过自己刻苦读书，就可能成为状元、榜眼、探花，进入社会最上层。无论这条路有多么窄，多么难，仅凭这一点，都应该为它谱上一曲赞歌。
然而，科举制度的消极之处也是明显的：
第一，它把读书人紧紧系于仕途，在科举指挥棒的引导之下，读书人不再只是一般意义上的文人，而是成了官僚阶层的预备队。对他们中的大多数人来说，学问不过是敲门砖，读书不过是进入官场的手段，其真正目的在做官，求得个富贵坦途，封妻荫子。所以，读书人的思想和行为都要适合于官场的规范，养成了对官场和儒家经典的双重依附。
第二，作为一种选拔人才的形式，科举考试的内容和形式严重限制了人们思想的活力与创造性。如果说，隋唐时期的科举考试科目门类还算齐全、设计还算科学的话，那么，到明朝经过朱元璋的改革后，考试内容只不过剩下了一些四书五经之类的对于现实社会不起实际作用的典籍了。
清代科举考试的内容是八股文和试贴诗。童试首场、乡试首场、会试首场的八股文都是在四书中抽取词句为题，乡试和会试第二场的八股文则以五经的词句为题。考生必须顺着两千多年之前讲这些话的人的思路，模仿他们的语气写作，这就是所谓“代圣贤立言”。既然是代古人说话，就只能讲些古人知道的事，八股文不能涉及孔孟以后的情况。这就导致了一个严重的后果：考生只要八股清通，楷法圆美，就可以成为巍科进士、翰苑清才；但他们可以不知司马迁、范仲淹为何代人，汉祖、唐宗为何朝帝者。对于亚非地理、欧美的风情，则更是一无所知，闭目塞听。
在政教合一的科举教育体制之下，塾师所能做的，不过是机械地传授规定的知识。既然科举杠杆限制了教育的独立性，教育者的独立性和创造性也不可能获得发展。即使偶尔有些萌芽，其思想成果也不可能得到传播。在这种情况下，真正的现代意义上的知识分子是难以诞生的。显然，这种考试虽然有利于培养思想僵化的卫道官员，却不可能培养出现代意义上的治国安邦之才。
废除科举制本是戊戌维新运动的重要议题，但这一议题并未因戊戌变法的失败而被长期拖延。
就在光绪二十七年（1901年）1月清政府宣布新政并且号召臣僚提出建议时，湖广总督张之洞就会同两江总督刘坤一连上奏章，建议重新推行戊戌变法时期兴办新学和改革考试的措施，要求逐渐废除科举。于是8月，朝廷谕令废除八股，科举基本按戊戌变法时颁布的制度进行。9月，朝廷又命令切实整顿京师大学堂，并按戊戌变法时的规定将书院改为学堂。光绪三十一年（1905年），面对严重的民族危机，张之洞、袁世凯等深感逐步废除科举的方案为时已晚，因而强烈要求立即停止科举考试，清政府接受他们的意见，宣布所有乡试、会试、岁试和科试一律停止。这样，在中国历史上已经积累了1300多年的科举制度终于寿终正寝。
科举制的废除对现代知识分子的成长与国家政治的重建可谓意义重大。
首先，它切断了读书人与“八股—经典—国家体制”之间的必然联系，使读书人的前途不再系于经书和官场。当然，一些读书人的确为此后的道路选择感到茫然，为十年寒窗的奋斗目标突然消失而感到无比痛苦。但是，失落和痛苦却伴随着某种解放。他们不必再进行八股文枯燥无味的训练，不必再死守儒家经典，不必再为做官而拥挤在科举这座独木桥上。
其次，它改变了中国教育制度，使中国教育开始向现代转化。在科举时代，即使是“私塾”，也只具有一个私人性的办学形式，而教学内容是国家指定的。四书五经是固定的教材，教师的讲解不能离经叛道，因而不可能通过教学培养出独立的人格和自由的思想。科举制度除之后，情形就不同了；学校的培养目标不再只是官员预备队，而是各方面的人才；教学内容自然不再只是经书，而是包括了来自西方的许多学科。办学堂以西方为榜样，而西方的教育是独立的，教学内容丰富而自由。中国的学堂虽然不可能一下子获得这种独立，但它毕竟不同于以往的科举，因而使教育者在某种程度上获得了独立创造和传播新思想的空间，国民的价值观也根据时代的变化进行重新定位。
但是，废除科举制度，对清王朝的统治者来说，却不能视为一件喜事，实际上是雪上加霜之举。当执政者为科举制度划上句号的时候，传统教育遗留下来的问题并没有因为科举制度的废除而告终。当清政府甩掉旧包袱的时候，很快就发现又增加了一个更大的新包袱。结果非常明显，科举制度的废除，破坏了国家吸收和垄断精英士子的正常渠道，造成了传统人才资源的大面积流失和政府对读书人的失控。大批士绅知识分子突然失去了通过科举取得功名的指望，多年奋斗的道路被突然打断，一时想不出别的出路，摆在他们面前的是非常陌生的新道路，因而，他们对现实产生了严重不满。从这个意义上说，科举制的废除不仅使清王朝失掉了本来的支持者，还把这个知识群体转化成了社会上的不安定因素。另一方面，科举制度废除后，旧的人才选拔制度虽然可以在一夜之间取消，然而新的选拔人才的制度却又无法在短时间内相应配套地建立起来，办理新式学堂的条件远远不会因为单独废除科举制度而相应地自然成熟。人们观念的转化、师资、教材、经费、校舍、毕业出路等等问题都难以在短期内得到妥善的解决。应该看到，废除科举制度是一柄双刃的利剑，它对清政府统治带来的弊端，很快就显示了出来。
最明显的情况是，在科举制度废除之后，旧式的读书人找不到出路，新式读书人却在迅速增加，大都市充满了因无法就业而深感前途渺茫的新旧知识分子。他们处于游离状态，社会地位很不稳定，前途渺茫，心理失衡，因而对于现政府的不满情绪在急速蹿升。在这个基础上，反政府的情绪很容易在这个人群中蔓延开来。同时，随着清末新政期间集会、结社、言论自由的日益扩大，追求自由、民主的公开或秘密的团体如雨后春笋般出现，清王朝仍然试图加强控制，结果不仅无效，还加剧了双方的矛盾。群体性的社会心理挫折不断聚集为反对现行体制的一股强大的力量。当旧式知识分子对当政者怨恨达到一定程度，当反政府的新式知识分子大面积成长达到一定程度之日，便是这个专制王朝行将崩溃之时。
晚清历史充分证明：以儒家文化为代表，以中央集权为核心、以官僚制度为特征的政治管理制度，在中国具有一定的历史传承性和存在的合理性，如何扬弃与处理好这个问题，是我们今天应当认真慎重思考的问题。
[1] 《论语·颜渊篇》。
[2] 《论语·为政篇》。
[3] 《论语·八佾篇》。
二、软实力与硬功夫
实际上，在晚清，中国的软实力并不亚于任何外人。
第一，中国地大物博，许多地方几乎没有得到开发，本身就具有极大的潜力。
第二，中国有四亿人口，消费市场容纳量大。
第三，中华民族是一个有着吃苦耐劳、勤俭节约、富于进取精神的优良传统的民族，只要政府政策得法，这种巨大的潜在能量就会像火山一样爆发出来。
第四，中国长期因封闭一直以自给自足的小农经济为主，俗话说，一张白纸，可以画最新最美的画。在如何发展工业化的道路上，中国人没有包袱。
第五，中国的文官制度、儒家文化以及一些制度设施具有很强的凝聚力与稳定性。
如果能做好扬弃，充分利用传统的资源，把上述这些优势全部发挥出来，中国即使在晚清时期，也照样会迎头赶上世界最先进的国家。遗憾的是，因为晚清政府的软弱无力与主动性不足，中国自身的这些资源优势被白白浪费掉了。
当欧风美雨铺天盖地洒向神州大地的时候，面对机遇和挑战，清政府最需要抓紧做的事就是发展经济，建立自己的工业化体系。因为只有建立自己的工业化体系，才能带动近代交通、通信、矿山与商业的发展。也只有建立自己的工业化体系，中国也才能打破西方国家的钳制，建立起自己强大的军事防御体系。这是晚清政府亟需成就的硬功夫。历史不是没给清政府这种机会，从乾隆皇帝到光绪皇帝统治的初期，中国发展自己的机遇与空间都很大。可是因为清政府发展观念的滞后与进取心的不足，大好时机转瞬而逝。
严格意义上讲，无论是在19世纪60—90年代的洋务自强运动，还是在20世纪最初10年新政自强中，清政府均没有把工作的重点放在发展经济，致力建立中国现代工业化体系上。既然清政府不去利用自己的权威资源打造工业化体系这个过硬的拳头或者说是强国品牌，当然建立一个强大的国防体系也就成为了一个梦想。当梦醒时分，民族危机严重之时，中国民众不能不发出倒清的吼声。
三、战略五步棋
今天，站在后知后觉的角度，重新检讨晚清政府的战略规划，仍然说带有很多的遗憾之处。
在晚清，由于西方列强的恃强凌弱，不断对中国发动侵略战争。在西方国家的坚船利炮之下，中国不得不低下高贵的头来，致使国家的主权与领土完整遭到了极大的破坏。在这个残酷竞争的世界，物竞天择，适者生存，落后就要挨打，已经成为一条铁的规律。而要想生存，就必须有一套适合自己实际情况的发展自己的战略计划。可是在晚清，清政府缺乏世界眼光与全球观念，拒绝交往，一再被动，能拖就拖，就事论事。洋务运动，旨在国防防御体系之建设；戊戌变法，旨在政治体制之改革；清末新政，则鱼目混杂、泥沙俱下，国防、经济、与政治体制改革胡子眉毛一把抓，明确的战略目标并未见诸于任何史料记录之中。
纵观晚清国家的实际情况，笔者认为，明智的发展战略应该分为五步走，实现的时间至少应考虑一个世纪甚至更长久的时段。在晚清，真正能实现前面两步已属不易，后面三步根本就没有实现的条件。这五步是：
第一步，致力国防建设，打造出一个强大的军事防御体系。
客观地说，19世纪60年代，清政府已经开始了国防现代化的建设。但纵观历史，这项政策的出台并不是中央政府为了迎接挑战，高瞻远瞩、认真规划、积极出台的结果，而是一些地方有识疆吏如曾国藩、李鸿章等人推动与努力的结果。既然中央政府的工作重心意不在此，这项工程的建设过程就自然困难重重，阻力巨大，扯皮、钳制与财政拨款步步困扰，30多年间，处处遭遇传统社会的碰撞与保守势力的阻挠。既然起步维艰，前头就自然渺茫。1894—1895年日本发动的侵华战争，彻底戳穿了这个纸老虎的真面孔。
甲午惨败，举国震惊，建立新式军队，重建现代化国防体系，再次摆到了清政府的桌面之上，清政府此时虽已觉醒，但因为2亿两白银的巨额赔款，中国已经暂时无力再像从前那样进行大规模的现代化军事防御体系的建设了。加上此后最高统治集团内部权力斗争不断加剧和升级，编练新军的计划也只有袁世凯的新建陆军稍有起色。
八国联军侵华的庚子之役以后，清政府痛定思痛，决心自强，但由于《辛丑条约》极严酷的限制与9.8亿两白银的巨额赔款，建立国防现代化几乎又成为泡影。清政府虽然用有限的财政，编练北洋六镇与各省的新军，但最终因为控制不力，北洋军的真正实权落在了颇具有野心的直隶总督袁世凯的手中，各省新军的领导权也落到了留日归国的士官学生如蔡锷、吴禄贞等人的手中。最终，这些新式军队不但没有起到保卫国家的作用，反而成为了清王朝自己的掘墓人。
第二步，致力工业化。
实现工业化，这是富强国家，真正挺直民族腰杆的前提条件。近代社会70年，由于中国一直处在被动挨打的局面之下，救亡图存是当时的主旋律。清政府对国家工业化问题显然重视得不够。实际上，要想真正建立起自己国家有效的现代化防御体系，工业现代化势在必行，这是因为工业化牵扯到各个方面，要想建立自己的工业化体系，就需要发展现代交通、通信、矿山以及相配套的一系列轻工服务行业。也只有拥有了自己的工业体系，实际上才能真正建立起自己的国防现代化防御体系来，以免各种设施需要进口而处处受制于人。
第三步，全面启动经济现代化。
在清末最后10余年间，清政府启动了经济现代化。但因为没有成功有效的强大国防与实力雄厚的工业化做基础，再加上还处于探索阶段，无经验可资借鉴，这项努力的效果自然是微乎其微。
第四步，致力文化现代化，提高国民的现代文化素养。
这本是承平之世所要做的事情，是在拥有自己强大国防与工业现代化后应该努力的方向。清政府连一个主权国家所享有的起码尊重都得不到，国防与工业化都没有能力完成，文化现代化只能留给后世之人去完成了。
第五步，实现政治现代化。
政治现代化是一个国家全面发展到了一个很高水平时的必然实践，是一个主权国家在实现了真正独立、自主、富强、民主与国民已经完全具备一定现代文化程度之后进一步发展的结果。在清末，中国饱受列强压迫，主权上不能完全独立，领土也不能得到很好的保护，举国上下传统文化与封建意识浓厚，加上积贫积弱，根本就没有实现政治现代化的土壤和条件，无论是以康有为、梁启超为代表的维新派，还是以张謇等人为代表的立宪派，都不顾国家实际情况，片面强调制度决定论，推动清政府过早地迈开了政治现代化的步伐，这只是一种建立在美好愿望基础上的盲动急躁心理，以此治国，岂能不败？
四、历史的启示
晚清变局数十年，中国社会在政治、经济、军事、教育、法制等方面都有了长足的进步，但社会进步了，政府权威却丧失了，王朝也灭亡了。其具体症结究竟聚焦在何处？
笔者认为，尽管晚清政府在大变局下政治运作过程十分复杂，但其留给后人的经验和教训仍然有迹可循：
1.从近代历史的经验教训来看，一个封闭的只代表部分人利益的政府是不可持续的，是没有出路的，而一个开放的能够代表社会各阶层利益的政府是可以持续的，是有前途的。
2.政府的政治权威和合法性，是建立在民众的信任、认同与支持的基础之上。在这里，不断提高政府的执政能力与创新能力显得十分的重要。政府能否持续做出让民众得益与赞同的事情，是否能够代表与维护民众的利益，是政府前途光明与否的一个重要标志，是政府能否具备强大动员力的一个基础。
3.社会在发展，政治必须与时俱进，改革不是可有可无的事情，而是一种政治的常态。能否抓住时机实现成功的转型是考验政府执政能力强弱的一个重要标尺。执政者如果能够充分打好改革创新这张牌，对其统治与政局的稳定显得十分的重要。晚清历史表明，当改革停滞不前的时候，民众对政府的信任危机就会加大，革命的进程就会悄然而至。
4.在社会重大变革过程中，往往会出现一些新兴阶层与既得利益集团。政府改革的阻力，往往来自某些既得利益集团。一旦个别利益集团在国家政治生活中凸显，政局不稳定因素的概率就会大大增加。既得利益集团之所以强大到难以动摇，敢与中央政府争利与叫板，不仅仅是它们拥有强大的物质财富或者别的资本，而在于它们与各级政府或者政府官员之间的利益存在着千丝万缕的瓜葛，以至于当政者想下定决心解决问题时，却不知从何入手。
5.腐败是吞噬政府生命力的癌细胞。它足以降低政府的执政能力，动摇民众对政府的信心与支持力。
6.百尺之虫，死而不僵，根本的问题还是搞好统治者内部的团结。一个有着200多年执政历史的政府就像一棵古老的参天大树。尽管问题很多，危机重重，但如果统治集团内部不出现争斗与内耗，外部的风雨是不能轻易撼动它的根基的。
7.单纯的中央集权或是过度的地方分权，都不是处理中央与地方关系的最佳办法。中央政府传统的过度的集权与集利的模式已经不适合社会的发展要求；过度的放权与放利，又会因为纵容地方而出现地方割据与不服从中央政府的局面。最理想的中央与地方关系，应该是中央与地方在权力资源配置上的平衡与协调的关系。中央政府既不能过分集权集利，地方政府也不能过度分权分利，双方应该平衡发展，建立起一个具有中国特色的体制模式和管理机制。
8.近代以来，传统的治边问题已因全球一体化问题而发生了重大的改变。正确的治边政策是应该具有世界眼光，具有新的战略意识，应将军事、外交以及对边疆地区全方位的开发与政治治理等多方面有机结合的一个全方位的政策。对边疆地区采取灵活适当的政策、策略与对边疆地区的有效开发，是处理好中央与边疆地区关系的最佳方案。
9.在中国这样一个具有数千年历史文化传统的大国，政治变革必须慎之又慎，必须以尊重自己民族特色和传统作为改革的前提，任何激进理想主义或者不作为主义，包括不负责任的自由利己主义，都会酿成国家和民族的大灾难。中国有自己的政治与文化的土壤，学习与引进外国的先进制度是应该的，但引进时不仅一定要注意持重稳妥、不急不躁，更要注意是否能够不出现排斥的反应。这既要有汉唐兼容并包的拿来精神，又要有消化一切的能力与良性的政治机制的保障才可成功。
10.兵民是立国之本。民众利益问题、军队权力问题说到底是支撑政府存在的基础。在任何时候，政府施政皆必须考虑与处理好这两个问题。如果这两个问题能够妥善得到解决，政府的统治就会固如磐石。
11.发展才是硬道理。弱国无外交。国家的和平与稳定建立在自己强大的综合国力基础之上。一旦国家总体制度缺少了国际竞争能力，国家的衰落就会变得不可避免，这时民众对政府的信任感就会急剧地降低，从而给反对派提供颠覆政府的口实。
12.“强”政府在任何时期都是工作之重。很难设想，在中国这样一个疆域辽阔、民族成分众多的国度，一个权威弱化的政府能够凝聚与动员起社会各阶层，担当起开创与稳定的重大责任来。
13.政治就是搞好社会各阶层的一种平衡艺术，是一种将各阶层利益与诉求最大程度普遍化、均衡化的过程。能否具有这种政治管理的能力，对执政者是一个很高的要求与挑战。
14.政治民主与开放的程度，官民之间的矛盾，对利益集团的驾驭，克服政府执政能力的不断弱化，消弭统治集团内部的分歧，有效地处理好全球化背景下大国外交等等问题，是政府在改革与创新进程中必须要不断花大气力处理好的重大课题。这是一种政治智慧，晚清政府没有这种智慧与能力，这是导致它败亡的很重要的原因。
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《严修日记》，南开大学出版社2001年版。
王锡彤著，郑永福等校点：《抑斋自述》，河南大学出版社2001年版。
史晓风整理：《恽毓鼎澄斋日记》，浙江古籍出版社2004年版。
顾延龙、戴逸主编：《李鸿章全集》，安徽教育出版社2008年版。
许恪儒整理：《许宝衡日记》，中华书局2010年版。
韩策、崔学森整理，王晓秋审订：《汪荣宝日记》，中华书局2013年版。
骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》，河南大学出版社2013年版。
吴闿生著：《北江先生集》（线装本），中国社会科学院近代史所图书馆藏。
《李文忠公荣哀录》（线装本），中国社会科学院近代史所图书馆藏。
刘坤一等著：《变法奏议丛钞》（线装本），中国社会科学院近代史所图书馆藏。
杜镇远编：《叶遐庵先生年谱》（线装本），中国社会科学院近代史所图书馆藏。
三、学术著作
文公直著：《最近三十年中国军事史》，上海太平洋书店1920年版。
蒋方震著：《中国五十年来军事变迁史》，申报馆1923年版。
罗玉东著：《中国厘金史》，商务印书馆1936年版。
吴虬著：《北洋派之起源及其崩溃》，海天出版社1937年版。
许大龄著：《清代捐纳制度》，哈佛燕京学社1950年版。
钱实甫著：《清代的外交机关》，北京三联书店1959年版。
黎澍著：《辛亥革命前后的中国政治》，人民出版社1961年版。
李剑农著：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965年版。
曹汝霖著：《曹汝霖一生之回忆》，中国台湾传记文学出版社1970年版。
〔日〕波多野善达著：《中国近代军阀研究》，东京河出书房新社1973年版。
〔美〕拉尔夫·鲍威尔著，陈泽宪、陈霞飞译，《1895—1912年中国军事力量的兴起》，中华书局1978年版。
李宗一著：《袁世凯传》，中华书局1980年版。
章开沅、林增平主编：《辛亥革命史》，人民出版社1981年版。
〔美〕保罗·S·芮恩斯著，李抱宏、盛震溯译：《一个美国外交官使华记》，商务印书馆1982年版。
〔美〕李约翰著，孙瑞芹、陈泽宪译：《清帝逊位与列强》，中华书局1982年版。
彭泽益著：《十九世纪后半期的中国财政与经济》，人民出版社1983年版。
申君撰：《清末民初云烟录》，四川人民出版社1984年版。
王德昭著：《清代科举制度研究》，中华书局1984年版。
罗尔纲著：《绿营兵志》，中华书局1984年版。
罗尔纲著：《湘军兵志》，中华书局1984年版。
刘厚生著：《张謇传记》，上海书店影印1985年版。
费正清编：《剑桥晚清中国史》，中国社会科学出版社1985年版。
瞿同祖著：《中国法律与中国社会》，中华书局1985年版。
朱东安著：《曾国藩传》，四川人民出版社1985年版。
萧一山著：《清代通史》，中华书局1985年版。
天津地方志编修委员会总编室编：《二十世纪的天津概况》，1986年油印本。
张焘撰，丁绵孙等校：《津门杂记》，天津古籍出版社1986年版。
萧一山：《清代通史》（共5册），中华书局1986年版。
王尔敏著：《淮军志》，中华书局1987年版。
刘子扬编著：《清代地方官制考》，紫禁城出版社1988年版。
严中平：《中国近代经济史（1840—1894）》上册，人民出版社1989年版。
《唐绍仪研究论文集》，广东人民出版社1989年版。
〔美〕吉尔伯特·罗茲曼主编：《中国的现代化》，上海人民出版社1989年版。
李鹏年著：《清代中央国家机关概述》，紫金城出版社1989年版。
龙盛运著：《湘军史稿》，四川人民出版社1990年版。
郝为民主编：《内蒙古近代简史》，内蒙古大学出版社1990年版。
郝庆元著：《周学熙》，天津人民出版社1991年版。
金冲及、胡绳武著：《辛亥革命史稿》，上海人民出版社1980—1991年版。
郑汕主编：《西藏发展史》，云南民族出版社1992年版。
赵军著：《折断了的杠杆——清末新政与明治维新比较研究》，湖南出版社1992年版。
侯宜杰著：《二十世纪中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，人民出版社1993年版。
韦庆远、高放、刘文远著：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版。
龙盛运主编：《清代全史》第七卷，辽宁人民出版社1993年版。
刘子明著：《中国近代军事史研究》，江西人民出版社1993年版。
罗澍伟主编：《近代天津城市史》，中国社会科学出版社1993年版。
苗长青著：《晚清官僚派别派系研究》，辽宁大学出版社1993年版。
《北洋皖系人物》，安徽人民出版社1993年版。
田胜武、田艳华编著：《冯国璋全传》，中州古籍出版社1993年版。
〔澳〕冯兆基著，郭太凤译：《军事近代化与中国革命》，上海人民出版社1994年版。
樊百川著：《淮军史》，四川人民出版社1994年版。
苑书义著：《李鸿章传》，人民出版社1994年版。
谢俊美著：《翁同和传》，中华书局1994年版。
胡福明主编：《中国现代化的历史进程》，安徽人民出版社1994年版。
谢俊美著：《政治制度与近代中国》，上海人民出版社1995年版。
许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史》（第1卷），上海三联书店1995年版。
李治安主编：《唐宋元明清中央与地方关系研究》，南开大学出版社1996年版。
朱英著：《晚清经济政策与改革措施》，华中师范大学出版社1996年版。
王吉尧著：《中国近代军事教育史》，解放军出版社1996年版。
白钢主编：《中国政治制度通史》（第十卷清代），人民出版社1996年版。
成崇德、张世明著：《清代西藏开发研究》，燕山出版社1996年版。
丹增主编：《西藏简史》，当代中国出版社1996年版。
罗尔纲著：《晚清兵志》，中华书局1997年版。
石泉著：《甲午战争前后之晚清政局》，三联书店1997年版。
〔美〕陈锦江著，王笛、张箭译：《清末现代企业与官商关系》，中国社会科学出版社1997年版。
马汝珩、成崇德主编：《清代边疆开发》，山西人民出版社1998年版。
林尚立著：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版。
王晓秋、尚小明主编：《戊戌维新与清末新政》，北京大学出版社1998年版。
〔美〕任达著：《新政革命与日本——中国，1989—1912》，江苏人民出版社1998年中译本。
吴春梅著：《一次失控的近代化改革——关于清末新政的理性思考》，安徽大学出版社1998年版。
张海鹏著：《追求集——近代中国历史进程的探索》，社会科学文献出版社1998年版。
熊志勇著：《晚清社会变迁中的军人集团》，天津人民出版社1998年版。
张焕宗著：《唐绍仪与清末民国政府》，河北人民出版社1998年版。
谢世诚著：《晚清道光咸丰同治朝吏治研究》，南京师范大学出版社1999年版。
萧功秦著：《危机中的变革——清末现代化进程中的激进与保守》，三联书店1999年版。
罗尔纲著：《晚清兵志》，（3、4卷）中华书局1997年版；（5、6卷）中华书局1999年版。
韩延龙、苏亦工等著：《中国近代警察史》（上、下），社会科学文献出版社2000年版。
周育民著：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年版。
辛向阳著：《百年博弈——中国中央与地方关系100年》，山东人民出版社2000年版。
郑曦原编：《帝国的回忆——纽约时报晚清观察记》，三联书店2001年版。
董丛林等主编：《晚清直隶总督与辖区经济开发》，当代中国出版社2002年版。
董丛林等主编：《清末直隶新政研究》，河北人民出版社2002年版。
赵云田主编：《北疆通史》，中州古籍出版社2002年版。
陈庆英、高淑芬主编：《西藏通史》，中州古籍出版社2002年版。
白拉都格其等编著；《蒙古民族简史》，内蒙古大学出版社2002年版。
〔美〕芮玛丽著，房德邻、郑师渠等译：《同治中兴——中国保守主义的最后抵抗》，中国社会科学出版社2002年版。
周志初著：《晚清财政经济研究》，齐鲁书社2002年版。
李剑农著：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社2002年版
李细珠著：《张之洞与清末新政研究》，上海书店出版社2003年版。
朱东安著：《曾国藩集团与晚清政局》，华文出版社2003年版。
刘伟著：《晚清督抚政治》，湖北教育出版社2003年版。
张德泽著：《清代国家机关考略》，学苑出版社2004年版。
赵云田著：《清末新政研究——20世纪初的中国边疆》，黑龙江教育出版社2004年版。
骆宝善著：《骆宝善评点袁世凯函牍》，岳麓书社2005年版。
刘小萌著：《正说清朝十二王》，中华书局2006年版。
〔美〕李约翰著，孙瑞芹、陈泽宪译：《清帝逊位与列强》，江苏教育出版社2006年版。
凌冰著：《最后的摄政王——载沣传》，文化艺术出版社2006年版。
张朋园著：《立宪派与辛亥革命》，吉林出版集团有限责任公司2007年版。
马震东著：《袁氏当国史》，团结出版社2008年版。
刘小萌著：《清代八旗子弟》，辽宁民族出版社2008年版。
楚双志著：《变革中的危机——袁世凯集团与清末新政》，九州出版社2008年版。
李志茗著：《大变局下的晚清政治》，上海古籍出版社2009年版。
龙翔、泉明著：《最后的皇族——大清十二家“铁帽子王”轶事》，北京大学出版社2011年版。
李剑农著：《中国近百年政治史》，商务印书馆2011年版。
黎澍著：《辛亥革命与袁世凯》，中国大百科全书出版社2011年版。
彭剑著：《清季宪政编查馆研究》，北京大学出版社2011年版。
张玉法著：《清季的立宪团体》，北京大学出版社2011年版。
刘小萌主编：《清代满汉关系研究》，社会科学文献出版社2011年版。
李细珠著：《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》，社会科学文献出版社2012年版。
朱东安著：《晚清政治与传统文化》，百花文艺出版社2012年版。
郭廷以著：《近代中国的变局》，九州出版社2012年版。
李玉著：《晚清政治经济史论》，三联书店2013年版。
四、报刊杂志
《东方杂志》《时报》《政治官报》《申报》《大公报》《盛京时报》《神州日报》《文史资料选辑》《近代史资料》
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